Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 638/23

Uzasadnienie

Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D. decyzją nr 1/2023 z 23 marca 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku M. D. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie sumy wynagrodzeń netto za okres od 2019 r. (z tyt. umowy o pracę zawartej w ślad za wyłonieniem kandydata w ramach konkursu zorganizowanego w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy D. z 7 lutego 2019 r. nr [...]) do nadal - wypłaconych na rzecz P. K. (kierownika POZ w D.) z rozbiciem na poszczególne miesiące przypadające w ww. okresie oraz sumy otrzymanych przez wymienionego w ww. okresie premii miesięcznych, kwartalnych, rocznych, nagród oraz wszelkich innych wypłat na jego rzecz z innego tytułu / na innej podstawie niż oznaczono powyżej.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", w zw. z art. 104 § 1 i n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 14 lutego 2023 r. do Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D., wpłynął wniosek złożony przez M. D. w oparciu o art. 2 ust 1 u.d.i.p. o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie.

Wnioskodawca wniósł o udzielenie mu informacji w formie pisemnej poprzez przesłanie listem poleconym pod wskazany adres.

Organ wskazał, że u.d.i.p. przewiduje dwa rodzaje informacji publicznej: informację publiczną prostą i informację publiczną przetworzoną. W zależności od rodzaju informacji publicznej obowiązują odmienne tryby jej udzielania. Informacją publiczną prostą, jest taka informacja publiczna, której organ jest dysponentem, a która nie wymaga przetworzenia. Informacją publiczną przetworzoną jest informacja publiczna, której organ wprost nie posiada i która musi być dopiero wytworzona. Podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej prostej jest to, że informacji takiej organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowo jakościowa informacja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1727/09).

Zdaniem organu w niniejszej sprawie informacja publiczna żądana przez M. D. nie jest informacją prostą, którą Zakład posiada wprost w żądanym zakresie i formie. Aby udzielić informacji publicznej w żądanym zakresie konieczne jest dokonanie analizy dokumentacji księgowej Zakładu od 1 stycznia 2019 r. do chwili obecnej, uzyskanie w Urzędzie Gminy D. wglądu do akt osobowych kierownika zakładu celem ustalenia daty nawiązania stosunku pracy na podstawie konkursu ogłoszonego przez Wójta Gminy D. 7 lutego 2019 r. zarządzeniem nr [...], składników etatu oraz składników wynagrodzenia (lekarz, kierownik), czy były aneksy do umowy o pracę, kiedy w jakim zakresie.

W oparciu o te dane następnie konieczne jest wykonanie zestawień wynagrodzeń netto kierownika Zakładu w poszczególnych miesiącach, wykonanie zestawień premii i nagród wypłaconych ww. z rozbiciem na okresy miesięczne, kwartalne i roczne oraz ustalenie, czy ww. wypłacano jakiekolwiek należności z innego tytułu. Większości z tych czynności nie można wykonać w prosty sposób, "zza biurka" poprzez uzyskanie danych z baz informatycznych, czy elektronicznego systemu kadrowo-płacowego. Wobec żądania informacji w zakresie danych o kierowniku zakładu powołanego na podstawie konkursu, wymagają one wizyty upoważnionego pracownika w urzędzie gminy, uzyskania dostępu do danych, wykonania ręcznych zestawień i analiz. Pozostała część informacji dopiero później może być uzyskana z systemu kadrowo-płacowego. Konieczność wykonania tych czynności przed udzieleniem żądanej informacji publicznej powoduje, że żądana informacja nie jest informacją prostą, lecz przetworzoną.

Wobec powyższego, na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. pismem z 21 lutego 2023 r. wezwano M. D. do wykazania, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji publicznej żądanej pismem otrzymanym 14 lutego 2023 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi M. D. w piśmie otrzymanym przez Zakład 10 marca 2023 r. przede wszystkim podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wezwaniu z 21 lutego 2023 r.

Następnie obszerną część swojego wystąpienia poświęcił na udowadnianie, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznych, o jakich mowa w u.d.i.p. Zdaniem organu było to całkowicie zbędne, bowiem Kierownik Zakładu nie kwestionuje tego, że żądane informacje miałyby nie być informacjami publicznymi objętymi u.d.i.p. Są to okoliczności niesporne.

Dalszą część swojego wystąpienia wnioskodawca poświęcił na argumentację, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną prostą. Przytoczył w tym zakresie cytaty z orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa. Tylko jednym zdaniem odniósł się do niniejszej sprawy, że zakład dysponuje elektronicznym systemem kadrowo-płacowym, który pozwała na automatyczne wyliczenie wynagrodzeń kierownika. Jak sam stwierdził, system zawiera dane o wynagrodzeniach. Zdaniem organu wnioskodawca zażądał danych o wiele szerszych. Udzielenie żądanej informacji wymaga wielu złożonych czynności. Z tych względów organ nie zgodził się z tezą, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną prostą.

Jako najistotniejszą dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczność organ wskazał, że wnioskodawca w piśmie, jakie wpłynęło do Zakładu 10 marca 2023 r., w żaden sposób nie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej żądanej pismem otrzymanym 14 lutego 2023 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie ma w tym piśmie ani jednego zdania, ani jednego słowa na ten temat. Oznacza to, że wnioskodawca nie wykazał w zakreślonym terminie, że udostępnienie mu żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sytuacji, udostępnienie informacji publicznej przetworzonej organ uznał za niedopuszczalne.

Stanowisko w tej sprawie zajęli M. S.- Zastępca Kierownika, M. K. -Księgowa Zakładu oraz Kierownik Zakładu lek. med. P. K..

Wnioskodawca M. D. wniósł na opisaną na wstępie decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i wydania - wbrew treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wbrew obowiązkowi realizacji zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony - decyzji odmownej w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i przyjęcie na ich kanwie, iż przedmiotowa informacja publiczna wymaga przetworzenia, a nadto wymaga wykazania istotności dla interesu publicznego,
2. 2. ww. norm K.p.a. i u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w oparciu o całkowicie błędne przyjęcie, iż informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją przetworzoną, gdy tymczasem podmiot zobowiązany dysponował taką informacją, a jej wygenerowanie nie wymagało znacznego nakładu czasu i pracy, a polegało wyłącznie na wykonaniu wydruku z systemu księgowego (kadrowego lub płacowego) tego podmiotu, i nie miało wpływu na zachowanie zwykłego toku działalności podmiotu, a nadto podmiot ten nie wykazał aby udostępnienie informacji w istocie wymagało czynności przetworzenia, nie wskazał nadto jakie dokładne czynności musiałyby zostać wykonane celem dokonania czynności przetworzenia, które uzasadniały by istnienie charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i odniesienia żądania jej udostępnienia do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego,
3. 3. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a nadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej wartości prawnie chronionych, a dalej poprzez przyjęcie zawężającej i całkowicie nieuprawnionej wykładni zmierzającej do uznania, iż każda informacja wymagająca wygenerowania ze zbioru danych mającego formę elektroniczną lub systemową stanowi informację prostą wymagającą przetworzenia, a dalej przyjęcie takiej tezy w oderwaniu od udziału nakładu czasu, pracy i związku jakie powyższe zmienne mają w opracowaniu informacji istniejącej w ww. zbiorze,
4. 4. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,
5. 5. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak jego zastosowania polegający na zaniechaniu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego,
6. 6. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie przejawiające się w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w okolicznościach sprawy wydanie ww. decyzji było nieuprawnione.

Mając na uwadze przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego, a także zasądzenie od podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono m.in., że dokonana przez organ ocena rodzaju żądanej informacji jest całkowicie błędna, a domaganie się wykazania istotności znaczenia tej informacji dla interesu publicznego pozbawione jest podstaw. Informacja w przedmiocie otrzymywanych wszystkich składników wynagrodzenia nie stanowi informacji przetworzonej. Poddając analizie literalną treść wniosku, w szczególności natomiast dane, jakich domagał się skarżący, zestawiwszy je ze stanowiskiem podmiotu, nie sposób nie odnieść wrażenia, iż odmowa udostępnienia informacji ma konotacje pozaprawne i stanowi przejaw utrudniania uzyskania niewygodnych danych (niewątpliwie sytuacja ta powtarza się, a WSA w Krakowie miał okazję zajmować się bezczynnością w zakresie uzyskania danych dotyczących analogicznej materii już w 2019 r., co skutkowało wówczas zobowiązaniem Wójta Gminy D. 19 czerwca 2019 r. w wyroku w sprawie II SAB/Kr 103/19 do udostępnienia danych z postępowania konkursowego.

Skarżący podniósł, że w dzisiejszej dobie podmiot zobowiązany dysponuje elektronicznym (informatycznym) systemem księgowym lub kadrowo-płacowym, który pozwala na automatyczne wyliczenie po wprowadzeniu stosownego polecenia wynagrodzeń otrzymywanych przez osobę, której dane dotyczą w okresie objętym treścią wniosku. Udostępnienie informacji w oczekiwanym zakresie nie będzie wymagać wdrożenia procesu (przetwarzania) w sposób, który będzie generować koszty, albo odrywać służb podmiotu leczniczego od przypisanych mu kompetencji i zadań. Tylko bowiem w takim zakresie, gdy wytworzenie informacji wymaga ponadprzeciętnych działań wymagających nakładu czasu i pracy, ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok TK w sprawie OTK-A 2019/5).

Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104).

Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mleć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły.

Ponadto, w rozumieniu ustawy informacją przetworzoną są dane, które poddane analizie prowadzą do powstania nowej informacji. Zatem informację przetworzoną stanowi co do zasady wynik ponadprzeciętnych analiz i przeliczeń, ergo informacją taką nie jest informacja, która wymaga tylko i wyłącznie zwykłych czynności technicznych, jak wydruk, przepisanie lub podsumowanie.

Stosownie do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podmiot podaje, iż "aby udzielić informacji publicznej w żądanym zakresie konieczne jest dokonanie analizy dokumentacji księgowej Zakładu od 1 stycznia 2019 r. do chwili obecnej, uzyskanie w Urzędzie Gminy D. wglądu do akt osobowych kierownika zakładu celem ustalenia daty nawiązania stosunku pracy na podstawie konkursu, składników etatu oraz składników wynagrodzenia (lekarz, kierownik), czy były aneksy do umowy o pracę, kiedy i w jakim zakresie".

Dalej podmiot podaje, że w oparciu o tak pozyskane dane koniecznym jest następnie wykonanie zestawień wynagrodzeń netto kierownika w poszczególnych miesiącach, wykonanie zestawień premii i nagród w cyklach miesięcznych, kwartalnych I rocznych.

Tymczasem wniosek o udostępnienie informacji dotyczył: sum wynagrodzeń netto (a więc rzeczywiście otrzymanych przez w/wymienionego) w skali ostatnich 4 lat z rozbiciem jw., nie zaś analiz, opracowań statystycznych, czy ocen zasadności wypłaty poszczególnych świadczeń. Niewątpliwie pozyskanie informacji da się przeprowadzić w istocie - jak sformułował to podmiot – "zza biurka". Trudno dziś doszukiwać się zasadności postawionej w uzasadnieniu decyzji tezy, iż pozyskanie oczekiwanej przez wnioskodawcę informacji publicznej miałoby wiązać się z przeprowadzeniem szeroko zakrojonej operacji księgowej.

Trudno bowiem przyjąć, iż podmiot nie dysponuje zbiorem danych prowadzonym w postaci elektronicznej (program księgowy), które z pewnością obejmuje zapisy (zważywszy na okres przedawnienia zobowiązań podatkowych z pewnością obejmuje zapisy za ostatnie 5 lat kalendarzowych) umożliwiające wydruk danych obejmujących informację publiczną wprost z systemu. W obecnej dobie nie spotyka się podmiotów gospodarczych oraz innych instytucji zatrudniających personel (a niewątpliwie podmiot zobowiązany do takich się zalicza), w których nie prowadzi się zapisów księgowych w formie elektronicznej. Istnieje zatem domniemanie, iż podmiot ten nie tylko dysponuje takim cyfrowym zbiorem danych, ale również takim, który umożliwia w pełni zautomatyzowany wydruk oczekiwanych informacji wg z góry przyjętej formuły (polecenia użytkownika) - nawet w rozbiciu jak oczekiwał tego wnioskodawca.

Na marginesie, nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście wobec braku posiadania narzędzi cyfrowych, o jakich powyżej mowa, żądana przez wnioskodawcę informacja wymaga podjęcia czynności opisanych w uzasadnieniu decyzji, to niewątpliwie działanie wymagane dla przygotowania tej informacji obejmuje wyłącznie pozyskanie danych finansowych, które następnie zostaną wyłącznie przepisane (lub ewentualnie - tam gdzie to konieczne - zsumowane). Nakład czasu i pracy, jaki jest tutaj wymagany stanowi wartość w istocie iluzoryczną na tle działalności podmiotu, nie zakłóci toku pracy, nie będzie angażować wielu pracowników. Takie działanie zdaniem skarżącego nie stanowi przetwarzania danych w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

Zakres żądania zawarty we wniosku nie uzasadnia oceny w przedmiocie nadania statusu informacji stanowiącej przedmiot żądania jako informacji przetworzonej. Nie sposób uznać za logiczne wyjaśnienia - w istocie lakoniczne - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim zmierzają do usprawiedliwienia przyjętej oceny w tej mierze przez podmiot.

Skarżący zaznaczył, że czynności, o jakich pisze podmiot, mogłyby również zostać wykonane przez Urząd Gminy D., stąd nakład pracy niezbędny dla wygenerowania informacji odpowiadającej treści wniosku, w istocie iluzoryczny, wiąże się ze zwróceniem się przez podmiot do Urzędu jw. o wykonanie wydruku z systemu kadrowego/płacowego; w takiej konfiguracji obowiązek ten obciążać może - nie podmiot - a właściwie zasoby kadrowe Urzędu Gminy jw.

Skarżący wskazał, że nie sposób w żadnym stopniu zgodzić się z poglądem podmiotu zobowiązanego, iż przygotowanie informacji będzie generować (nie tylko znaczne ale jakiekolwiek) nakłady w postaci czasu i pracy ze strony adresata wniosku. Wniosek obejmuje wyłącznie dane finansowe (jednego pracownika), nie zaś gromadzenia dokumentów, ich kopiowania, poddawania anonimizacji, albo wdrożenia działań zakłócających w jakikolwiek sposób normalny tok działania podmiotu czy wymagających zaangażowania znacznych zasobów organizacyjnych, osobowych lub finansowych. Natomiast przygotowanie danych finansowych może być wynikiem działania automatyzmu (informatyczny system księgowy lub kadrowo-płacowy) lub niewymagających znacznego nakładu pracy prostych operacji technicznych związanych z przepisaniem danych z kartotek wynagrodzeń tudzież zapisów księgowych.

Skarżący przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym informacja dotycząca składników wynagrodzeń w obecnej dobie nie stanowi informacji przetworzonej (WSA w Gorzowie WIkp. w wyroku z 31 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Go 232/20, WSA w Warszawie w wyroku z 1 czerwca 2021 r. sygn. VIII SA/Wa 324/21, Zdaniem skarżącego pogląd powyższy jest jednolity i ugruntowany w orzecznictwie (wyroki NSA z 18 października 2022 r., sygn. III OSK 5521/21, z 21 października 2022 r., sygn. III OSK 5557/21).

W przypadku gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, niezwykłe istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia w podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Zdaniem skarżącego stanowisko podmiotu zmierza do obejścia przepisów prawa i zarazem do całkowicie bezpodstawnego odmówienia dostępu do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, podmiot zobowiązany odmawiając udostępnienia informacji publicznej, naruszył przywołane przepisy i bezpodstawnie uznał, że każda informacja wymagająca wygenerowania ze zbioru danych mającego formę elektroniczną lub systemową stanowi informację prostą wymagającą przetworzenia, co jego zdaniem pozwala na przyjęcie tezy zobrazowanej w zaskarżonej decyzji, iż na miano informacji przetworzonej zasługuje każda informacja, która w oderwaniu od udziału nakładu czasu, pracy i związku, jakie powyższe zmienne mają w opracowaniu informacji istniejącej w ww. zbiorze, również tym zautomatyzowanym, stanowi informację prostą lub sumę tych informacji.

Skarżący wskazał, że jako obywatel jest zbulwersowany postawą podmiotu zobowiązanego. Jest dla niego trudne do wyobrażenia, że SPZPOZ w D. zatrudniający ponad 20 osób, gdzie roczny budżet z tytułu udzielania świadczeń zdrowotnych kształtuje się na poziomie wielomilionowym uznaje, iż przygotowanie danych o prostym charakterze - obrazujących sumy wynagrodzeń jednego z jego pracowników - jest tak skomplikowane i czasochłonne, iż nie sposób tego przygotować w ramach posiadanych zbiorów danych (niewątpliwie cyfrowych) oraz zasobów kadrowych bez szkody dla prowadzonej działalności.

Postawa ta zdaniem skarżącego jest manifestacją ukrycia tych danych.

Tymczasem w przekonaniu skarżącego za postawą tą stoją względy pozaprawne, czego potwierdzeniem jest historia związana z jego udziałem w konkursie w 2019 r. na wyłonienie kandydata na stanowisko kierownika podmiotu, co zaowocowało również bezczynnością podmiotu w przekazaniu dokumentów w postaci ofert konkurencji złożonych w tamtym postępowaniu (WSA w Krakowie II SAB/Kr 103/19).

W odpowiedzi na skargę Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z oświadczenia z 17 lutego 2023 r. M. S., zajmującej stanowisko Zastępcy Kierownika SP ZPOZ w D. i zajmującej się w Zakładzie sprawami kadr i płac, "nie była w stanie" przygotować informacji, o jakie zwrócił się zainteresowany, bowiem aby udzielić informacji w żądanym zakresie konieczne było dokonanie analizy dokumentacji księgowej SP ZPOZ od 1 stycznia 2019 r., uzyskanie w Urzędzie Gminy D. wglądu do akt osobowych kierownika Zakładu, celem ustalenia daty nawiązania stosunku pracy na podstawie konkursu ogłoszonego przez Wójta Gminy D. 7 lutego 2019 r. zarządzeniem nr [...], składników etatu oraz składników wynagrodzenia (lekarz, kierownik), czy były aneksy do umowy o pracę, kiedy w jakim zakresie.

Podkreśliła, że kierownik pracuje równocześnie na stanowisku kierownika SP ZPOZ D. oraz na stanowisku lekarza. Skoro wniosek dotyczy wynagrodzenia kierownika, to należy oddzielić wynagrodzenie za pracę lekarza od wynagrodzenia kierownika.

Dalej zaznaczyła, że w oparciu o te dane następnie konieczne będzie wykonanie zestawień wynagrodzeń netto kierownika Zakładu w poszczególnych miesiącach, wykonanie zestawień nagród wypłaconych ww. z rozbiciem na okresy miesięczne, kwartalne i roczne oraz ustalenie, czy ww. wypłacano jakiekolwiek należności z innego tytułu. Większości z tych czynności nie można wykonać w prosty sposób, poprzez uzyskanie danych z elektronicznego systemu kadrowo-płacowego. Wobec żądania informacji w zakresie danych o kierowniku zakładu powołanego na podstawie konkursu, wymagają one wizyty upoważnionego pracownika w urzędzie gminy, uzyskania dostępu do zgromadzonych tam danych, wykonania ręcznych zestawień i analiz. Pozostała część danych mogła być uzyskana z systemu kadrowo-płacowego.

W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że zostały one wyprowadzone w sposób chybiony, oderwany od stanu faktycznego sprawy i z tego względu skarga nie powinna zostać uwzględniona.

Osią sporu między organem a skarżącym jest to, że organ zażądał od skarżącego wykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego, bo żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a skarżący twierdzi, że jest to informacja prosta. Spór nie dotyczy definicji informacji publicznej prostej i informacji publicznej przetworzonej, bowiem zakresy tych definicji obie strony udokumentowały w tej sprawie szeroko. Spór dotyczy tego, jaki był dokładny stan faktyczny sprawy, który decydował o rodzaju żądanej informacji.

Organ zauważył, że stan faktyczny istnieje w tej sprawie w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne przez organ. Natomiast ze strony skarżącego, co do stanu faktycznego sprawy, to mamy do czynienia jedynie z jego przypuszczeniami i założeniami, a nie rzeczowymi ustaleniami.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest zarzutem nietrafnym, wyprowadzonym w oparciu o własne przekonanie, a nie stan faktyczny sprawy. Skarżący nawet nie zapoznał się z aktami sprawy, nie ma wiedzy jaki zgromadzono materiał dowodowy, a mimo to bezpodstawnie twierdzi, że nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Podobnie nie ma dokładnej wiedzy, jakich ustaleń faktycznych dokonał organ, a i tak twierdzi, że organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. W rzeczywistości faktyczną podstawą braku możliwości udzielenia skarżącemu informacji publicznej było to, że zażądał on danych o wynagrodzeniu P. K. jako kierownika SP ZPOZ w D.. On zaś kierownikiem tego Zakładu na podstawie konkursu zorganizowanego w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy D. z 7 lutego 2019 r. nr [...] nie został z dniem 1 stycznia 2019 r., lecz w ciągu roku 2019 i z pewnością później niż po 7 lutym 2019 r. Aby udzielić dokładnie żądanej informacji odnośnie wynagrodzenia P. K. jako kierownika Zakładu organ musiałby sięgnąć do danych pracodawcy, czyli danych znajdujących się w formie papierowej w Urzędzie Gminy w D., bowiem organ nie posiada we własnym zakresie tych danych, w szczególności nie są one zawarte w informatycznym systemie kadrowopłacowym.

Podobnie skarżący zażądał informacji odnośnie wynagrodzeń P. K. jako kierownika Zakładu. Natomiast w rzeczywistości P. K. pracuje w tym Zakładzie jako kierownik i jako lekarz. System kadrowo-płacowy jaki jest używany w zakładzie nie daje możliwości uzyskania danych na temat jego wynagrodzenia jako kierownika. Aby uzyskać te dane należałoby ustalić u pracodawcy, jaką część wynagrodzenia pobiera P. K. jako kierownik Zakładu a jaką jako lekarz. Skarżący - tak sformułowanym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jako to opisano na wstępie, uniemożliwił organowi udzielenie mu informacji jako informacji prostej. To treść jego wniosku zdecydowała o tym, że nie było możliwe udzielenie informacji publicznej bez wykonania dodatkowych czynności u pracodawcy, czyli w Urzędzie Gminy D., konieczności wykonania dodatkowych czynności polegających na fizycznym udaniu się do Urzędu Gminy, uzyskaniu niezbędnych danych z zakresu umowy o pracę, wykonaniu w sposób manualny zestawień i obliczeń w oparciu o uzyskane dane. Czynności te może wykonać i jest do nich uprawniona wyłącznie M. S. - zastępca kierownika SP ZPOZ w D..

Oznaczałoby, że pracownik musiałaby przerwać swój zwyczajny tok pracy i poświęcić na przygotowanie żądanej informacji, co najmniej kilka godzin, za które należałoby się jej odpowiednie wynagrodzenie.

W świetle tych okoliczności również zarzut naruszenia ww. norm K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną - jest zdaniem organu zarzutem chybionym.

Udzielenie skarżącemu informacji w żądanym zakresie wymagałoby znacznego nakładu czasu i pracy i nie polegało tylko na wygenerowaniu danych z systemu kadrowo-płacowego.

Jak wskazuje organ, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art.31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest w zasadzie powieleniem poprzednich zarzutów, przy powołaniu się na inne normy prawne, w tym normy konstytucyjne. Niemniej jest on nieusprawiedliwiony z tego samego powodu jak zarzuty wcześniejsze.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z dnia 2022.12.02) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa, a wywiedziona skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;

1. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
2. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
3. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
4. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie Samodzielny Publiczny Zakład Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną (czego organ nie kwestionuje).

Organ nieprawidłowo zakwalifikowali żądaną przez skarżącego informację, jako informację publiczną przetworzoną, a następnie, że nie wykazano by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.– prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Informacją przetworzoną jest również ta udzielona na wniosek który obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana, jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał WSA Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16 oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Kr 924/20 CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r., III OSK 5521/21 - użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu.

Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.

W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA).

Także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyżej przedstawiane poglądy.

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. Sama selekcja dokumentów płacowych, ich analiza pod względem treści - co składało się na wynagrodzenie Kierownika SP ZPOZ w okresie objętym zapytaniem są prostymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej.

Sąd stwierdza, ze żądana przez skarżącego M. D. informacja dotycząca jego wniosku z dnia 8 lutego 2023 r nie jest informacją przetworzoną a prostą. Wbrew twierdzeniom organu i znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia zastępcy kierownika M. S. z dnia 17 lutego 2023 r wniosek został jasno i jednoznacznie sformułowany. M. D. wnosi o udostępnienie informacji publicznej przez podanie sumy wynagrodzeń netto za okres od 2019 r do nadal (przy czym tylko tych wynikających z zawartej umowy o pracę w następstwie zorganizowanego konkursu) dotyczących Kierownika POZ w D. P. K., z rozbiciem na poszczególne miesiące przypadające w tym okresie oraz sumy otrzymanych premii miesięcznych, kwartalnych, rocznych, nagród oraz wszelkich innych wypłat z innego tytułu bądź na innej podstawie.

Aby sporządzić odpowiedz na tak zadane zapytanie, wbrew twierdzeniom organu nie potrzeba podejmowania żadnych szczególnie skomplikowanych czynności, zestawień, analiz ani zabiegów przekraczających możliwości organu w sekwencji normalnych codziennych czynności. Trudno wyobrazić sobie, aby w czasach powszechnej komputeryzacji nowoczesna i dobrze gospodarowana gmina, a także funkcjonujący w zakresie jej zadań - zakład opieki zdrowotnej nie dysponował elektronicznym (informatycznym) systemem księgowym lub kadrowo-płacowym, który pozwala na dokonanie automatycznych wyliczeń, po wprowadzeniu stosownego zapytania, czy niezbędnych danych. Zaskarżoną decyzję z 23 marca 2023 r. Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D. wydał i podpisał jej Kierownik P. K., który przecież posiada bezpośrednią i zupełną wiedzę o swoich dochodach w okresie objętym wnioskiem o informację publiczną.

Z oświadczenia z dnia 17 lutego 2023 r Zastępca Kierownika SP ZPOZ w D. wynika, że " p. kierownikowi zgodnie z ustawą nie przysługuje prawo do żadnych premii"- w związku z tym, już w tym zakresie złożony wniosek nie wymaga podejmowania żadnych szczególnie absorbujących czynności. W tej sytuacji chybione i pozbawione podstaw jest stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "udzielenie skarżącemu informacji w żądanym zakresie wymagałoby znacznego nakładu pracy i nie polegało tylko na wygenerowaniu danych z systemu kadrowo płacowego".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane poglądy prawne i rozpozna ponownie wniosek skarżącego.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17)

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.