Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] znak [...], na podstawie art.48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono nakazania Z.R., Z. R. j i M. R. rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego, stanowiącego budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. Orzekając w ten sposób podano, że postanowieniem z dnia [...].2006r. znak [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał organowi pierwszej instancji wystąpienie M. i Z.P. dotyczące rażącej samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonanej przez inwestora Z.R.
Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego ustalono, że inwestor posiadał decyzję " o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego (projekt zamienny) w zabudowie bliźniaczej" z dnia [...]1985r. znak [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy K. oraz decyzję z dnia [...]1987r. znak [...], dotyczącą przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora. Decyzja z dnia [...]1985r. znak [...] została uchylona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Architekta Dzielnicowego K-P. z dnia [...]1988r. znak [...], która jednocześnie udzieliła Z. i Z. oraz M.R. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzją Wojewody z dnia [...]2002r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. P., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego K-P. z dnia [...].1988r. znak [...]. Na skutek odwołania wnioskodawców, powyższe decyzja została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2002r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W dniu [...]2004r. Wojewoda decyzją znak [...] stwierdził nieważność decyzji Architekta Dzielnicowego K. –P. z dnia [...]1988r. znak [...] w części dotyczącej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą stron decyzji Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1985r. znak [...], oraz odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej udzielenia Z. i Z.R. oraz M.R. na podstawie art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę domu dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia [...]2005r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego K.-P. z dnia [...].1988r. znak [...] i w tej części stwierdził jej nieważność, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
Wyrokiem z dnia 2.11.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 371/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2005r. znak [...]. W świetle powyższych okoliczności obecnie, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1985r. znak [...]. W dniu [...] 2006r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Ustalono ponadto, że inwestor posiada zawiadomienie z dnia[...] 1988r. znak [...], wydane przez Urząd Dzielnicowy K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego.
Uwzględniając te okoliczności wskazano dalej, że podnoszony przez M. i Z. P. wobec inwestorów zarzut tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Zgodnie z zawartymi w komentarzach do poglądami doktryny oraz orzecznictwem inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozowania na budowę (wyrok NSA z 18.06.1988r, IV SA 1399/96, OSP 2000/4/60). W niniejszym przypadku właściwym zatem trybem jest tryb dotyczący użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego z art. 66 ustawy - Prawo budowlane.
Wyjaśniono dodatkowo, że przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art.66 ustawy - Prawo budowlane, dotyczące stanu technicznego budynku (przewodów kominowych) w budynku przy ul. [...], które zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] 2001 r. znak: [...] nakazującą usuniecie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. poprzez wykonanie robót wyszczególnionych w wyrzeczeniu, w tym między innymi: nadbudowanie trzech kominów przylegających do sąsiedniego budynku nr [...] z materiałów zgodnych z obowiązującymi przepisami i normami, doszczelnienie przewodów kominowych na całej długości, udrożnienie przewodów wentylacyjnych, otynkowanie przewodów na strychu, wyprowadzenie przewodów kominowych ponad dach oraz prawidłowe podłączenie do przewodu kominowego urządzenia co - gazowego i podgrzewacza ciepłej wody.
Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do organu drugiej instancji, a w dniu [...] 2001 r. akta sprawy przekazano do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Ponadto, inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] znak [...], dotyczącą pozwolenia na rozbiórkę i demontaż płyt eternitu falistego z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pokrycie go blachą dachówka w kolorze czerwonym, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...]2004r. znak [...].
Powołując się na stwierdzony w myśl powyższych ustaleń oraz rozważań brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśniono także, że " W razie wszczęcia postępowania na wniosek strony -obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.
Jeżeli organ, do którego został zgłoszony wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z 9.06.2005r., VII SA/wa 892/04).
Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...]2007r.. znak [...] odwołanie w terminie wnieśli M.P. i Z.P., domagając się jej "oddalenia" oraz żądając zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [...]. Skarżący zarzucali, że kwestionowana przez nich decyzja jest sztuczką manipulacyjną w interesie inwestora Z.R., podjętą dla zaciemnienia i zatarcia udokumentowanych okoliczności, zaś uzupełniając odwołanie podnosili, że organ celowo przemilczał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.11.2005r. Wskazywali, że inwestor dokonał w latach 1987- 1988 samowoli budowlanej na swoim poddaszu powyżej pierwszego piętra budynku. Toczące się przez kilkanaście lat postępowanie nie odnosiło skutku z powodu istnienia "kliki", działającej pod dyktando inwestora, aż do czasu odnalezienia w aktach Urzędu Miasta K. fikcyjnej - zdaniem skarżących, decyzji z dnia [...]1988r.
Następnie, sprawa toczyła się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., który powołanym wyrokiem stwierdził nieważność tej decyzji, eliminując ją z obrotu prawnego. Ostateczna pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].1985r, dotycząca domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, która nigdy nie była unieważniona, ani uchylona. Organy celowo wydały dwie decyzje w jednej sprawie, co miało służyć dalszemu tolerowaniu samowoli budowlanej.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zebrany materiał dowodowy w sposób analogiczny do podanego w zaskarżonej decyzji. Poszerzając w tym zakresie wywody zawarte w zaskarżonej decyzji podano, że w wykonaniu wezwania z dnia [...].2006r., w przedmiocie wyjaśnienia czy budynek mieszkalny przy ul. [...] w K. został przyjęty do użytkowania i przedłożenia kserokopii dokumentów potwierdzających powyższe, Z.R. w dniu [...].2006r. przedłożył kserokopie: własnego wniosku z dnia [...].1988r., skierowanego do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego P., o dokonanie odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w K.-J. przy ul [...]; zawiadomienia Architekta Dzielnicowego z dnia [...].1988r. znak [...], o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w K. przy ul.[...], oznaczonego nr [...].
Przeprowadzone w dniu [...].2006r. oględziny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] wykazały, iż budynek posiada parter, piętro i poddasze częściowo użytkowane. W części środkowej jest podpiwniczony, pokryty dachem dwuspadowym z lukarną, kryty blachą dachówkową. Ponadto ustalono, że inwestor przedłożył w siedzibie urzędu decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...].1985r. znak [...] wraz załącznikiem, decyzję z dnia [...]1987r. znak [...], a także decyzję z dnia [...].1988r. znak [...] wraz z załącznikiem. Jak wynika z protokołu przyjęcia stron dnia [...]2006r. Z.R. oświadczył, że przedłożone rysunki były załącznikami do decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]1988r. znak [...]. Przedłożył także kserokopię rysunków elewacji zachodniej i elewacji północnej, które według jego oświadczenia były załącznikiem do decyzji z dnia [...]1985r. znak [...] oraz kserokopie rysunków elewacji zachodniej i południowej, które zgodnie z jego oświadczeniem są 2 egzemplarzem roboczego projektu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał w dniu [...]2006r. postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane związane z budową spornego, nakładające jednocześnie na Z.R. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W wyniku zażalenia inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2006r. znak [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Następnie, w dniu [...]2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał zaskarżoną decyzję nr [...].
Wskazując następnie na wniesione odwołanie, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a wydane przez niego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki właściwie określił przedmiot i krąg stron, zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w toku postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Pismem z dnia [...]2006r. M. i Z. P. wnieśli między innymi o usunięcie rażącej samowoli budowlanej przez inwestora Z.R. oraz w piśmie z dnia[...].2007r. zgłosili na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego żądanie wydania niezwłocznie decyzji zawierającej nakaz dla inwestora Z.R. rozbiórki rażących nieprawidłowości powyżej I-go pietra budynku nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ściany szczytowej budynku nr [...].
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezzasadność żądania strony organy winny wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w decyzji umarzającej postępowanie, gdyż brak jest wtedy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5.12.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/01).
Przytaczając dalej ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji oraz uznając ją za prawidłową wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powołanym w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazuje materiał dowodowy, w niniejszym przypadku istniejący budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].1985r. znak [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy K – P. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Inwestor legitymuje się również zawiadomieniem z dnia [...].1988r. znak [...], wydanym przez Urząd Dzielnicowy K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, który przyjął do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W tym przypadku brak jest zatem przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji odmownej.
W końcowych wywodach zaznaczono ponadto, że w sprawie przedmiotowej budowy prowadzone było postępowania w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, które zostało zakończone.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano ponadto, że kwestie stwierdzonych nieprawidłowości budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] są w trakcie wyjaśniania w postępowaniu administracyjnym w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...], M.P. i Z.P. domagali się jej "oddalenia" oraz wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, z rygorem egzekucyjnym.
Skarżący zarzucali, że organ odwoławczy wydał w dniu [...] 2008r. trzy różne decyzje w jednej sprawie, dotyczącej spornej samowoli budowlanej. Ich zdaniem, jest to efekt manipulacji inwestora. Z.R., do pierwszego piętra wybudował swój budynek w zabudowie bliźniaczej zgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją z dnia [...]1985r. W okresie [...] 1987r.(podczas końcowych robót na strychu inwestor dokonał rażącej samowoli budowlanej przy należącej do skarżących ścianie szczytowej, a stan taki trwa do chwili obecnej. Dzięki powiązaniom rodzinnym, zmowie i bez wiedzy oraz zgody skarżących, inwestor spreparował następnie decyzję z dnia [...]1988r., obejmującą budynek dwurodzinny, którą odkryto w Urzędzie Miasta K. dopiero w dniu [...]1997r. Sprawa samowoli i spreparowanej decyzji była rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji z 1988r.
W ten sposób ostatecznie i prawomocnie udowodniono rażącą samowolę budowlaną dotyczącą: mansardy - oddalonej od budynku skarżących o [...] cm; wadliwego i niezgodnego z projektem z 1985r. dachu; braku ściany szczytowej; wadliwych, zagrażających życiu i zdrowiu kominów, przy czym niektóre z nich są na strychu potajemnie podłączone do przewodów kominowych należących do skarżących.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu [...].2008r. skarżący podali, że ich zamiarem nie jest doprowadzenie do rozbiórki całego budynku inwestora, lecz chodzi im tylko o to, aby prace rozbiórkowe dotyczyły pewnych jego elementów na piętrze i dachu w sąsiedztwie ich ściany szczytowej, w celu usunięcia wad budynku, będących jednocześnie odstępstwami od pozwolenia na budowę z 1985r. Wnosili ponadto o zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, że akta administracyjne przedmiotowego postępowania administracyjnego znajdując się w aktach sprawy zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 656/08 wraz z materiałem zgromadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dwóch innych sprawach, tj. w postępowaniu mającym za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego (przewodów kominowych) w tym budynku. Złożone przez M.P. i Z.P. jednobrzmiące skargi na akty administracyjne wydane w tych trzech rożnych postępowaniach administracyjnych rozpoznawane były odrębnie na rozprawie dnia [...].2008r., jednakże z uwzględnieniem każdocześnie całości zgromadzonego materiału.
Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń dotyczących odmowy nakazania Z.R., Z.R. i M.R. rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny przy ul. [...] w K., a także okoliczności wynikające z przedstawionych do tych trzech spraw akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną.
Obie kontrolowane w niniejszym postępowaniu sadowoadministracyjnym decyzje zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), która reguluje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie związane z użytkowaniem oraz utrzymaniem obiektów budowlanych, jak również określa zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach. Przepisy powołanej ustawy stanowią materialnoprawną podstawę wydawania przez te organy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach oraz określają ich kompetencje do kształtowania określonych stosunków na wniosek stron lub z urzędu. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl § 2 tego artykułu - organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony.
Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z 28.02.1989r.
IV SA116/89, OPS 1991, Nr 1, poz. 27). Z urzędu prowadzi się w myśl przepisów tej ustawy sprawy z zakresu nadzoru budowlanego, z którymi wiąże się możliwość określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień. Powyższe nie wyklucza jednakże wszczęcia i prowadzenia takich spraw na wniosek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. O ile strona zgłaszając określone żądanie domaga się jednoznacznie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o podawaną stanowczo i konkretnie podstawę prawną, organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11.06.1990r. l SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47).
Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 (KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera, W-wa 1995, str. 154): "O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki winny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma ". Podzielić należy także poglądy prezentowane w wyrok NSA z dnia 4.04.2006r. l OSK 1148/05 (zam. zb. LEX nr 209133), w myśl których - " Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych." To samo dotyczy informowania stron przed wydaniem rozstrzygnięcia o zasadach stosowania przepisów oraz ich wykładni.
Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 - 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego wynika nadto z art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., zaś może on zastać zawarty także w przepisach prawa materialnego.
Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony w skardze zarzut bezzasadnego wydawania rozstrzygnięć w trzech rożnych sprawach co do samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Kontrola prawidłowości aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu mającym za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku została dokonana odrębnie, przy czym w konkretnych stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły podstawy do wydania odrębnego rozstrzygnięcia o zasadności zgłaszanego przez M.P. i Z.P. żądania zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [...].
Takie żądanie skarżący zgłaszali kilkakrotnie, jednoznacznie i stanowczo, wskazując konkretna podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uznawali brak stosownej decyzji za bezczynność organu i przejaw manipulacji.
Rozstrzygnięcie zawarte zakresie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] znak [...] nie narusza prawa materialnego. Z ustaleń w niej zawartych wynika w szczególności, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była prowadzona na podstawie pozostającej nadal w obrocie prawnym, wydanej na rzecz inwestora Z. R. decyzji Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K.-P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...] 1985r. znak [...], która została zmieniona nieuchyloną dotąd decyzją tego samego organu z dnia [...]1987r. znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę tej inwestycji dodatkowo Z.R. i Z R.. Te poparte dowodami ustalenia są prawidłowe, przy czym fakt wydania oraz obowiązywania decyzji z dnia [...]1985r. znak [...] nie były przez skarżących kwestionowane. Za nie budzące wątpliwości oraz bezsporne w świetle ustaleń obu decyzji, czy stanowisk stron należy uznać, że budowa budynku mieszkalnego przy ul, [...] w K. została faktycznie zakończona przed datą [...]1995r., niezależnie od oceny autentyczności, czy skuteczności pisma Z.R. z dnia [...]1988r, kierowane do Urzędu Dzielnicowego K.-P.
Wydział Urbanistyki w sprawie dokonania odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w K.-J, przy ul [...], a także zawiadomienia Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. – P. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [...]1987r. znak [...]. W szczególności, również twierdzenia skarżących zawarte w szeregu pism i w skardze wskazują jako okres prowadzenia oraz zakończenia budowy realizowanej niezgodnie z decyzją z dnia [....]1985r. znak [...] lata 1987-1988.
Powołane wyżej, a bezsporne okoliczności stanowią wystarczająca podstawę do rozstrzygnięcia o zasadności żądania skarżących wydania w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazu rozbiórki samowoli budowlanej zrealizowanej w przedmiotowym budynku, opisywanej co do jej rodzaju w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze. Budowa obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa może wiązać się z budową obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę (względnie) obowiązkowego zgłoszenia, albo polegać na samowolnym wprowadzaniu istotnych zmian do projektu budowlanego w tych jego elementach, które są dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, co prowadzi do wykonywania robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu. Artykuł 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) reguluje wyłącznie kwestię samowoli budowlanej polegającej na budowie bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, albo jego części.
Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, przepis art. 48 tej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem jej wejścia, a więc przed 1.01.1995r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi były przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) W sprawie niniejszej, która ma za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisów prawa winien mieć zatem zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Podobne podejście do prezentowanego wyżej przyjęto między innymi w wyroku NSA z dnia 3.03.1998r. sygn. akt IV SA 785/97 (zam. zb. Lex nr 47283), w wyroku NSA z dnia 17.05.1999 r., sygn. akt IV SA 783/97, (zam. zb. Lex nr 47283). Taka oceny prawna stanu faktycznego pozostaje aktualna także w sytuacji uznania, że budowę prowadzono na podstawie decyzji Architekta Dzielnicowego K.-P. z dnia [...]1988r. znak [...], którą wyeliminowano następnie z obrotu prawnego, z mocą wsteczną, skoro co istotne zakończenie budowy nastąpiło przed [...]1995r.
Niezależnie zatem od prawidłowości innych ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji brak było w stanie faktycznym sprawy podstaw do wydania żądanego przez skarżących nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ich rozważanie w dalej idącym zakresie jest w sprawie niniejszej bezprzedmiotowe, co dotyczy pozostałych zarzutów skargi. Ustalenia te, podobnie jak związane z nimi zarzuty zostały poddane ocenie przy rozpoznaniu skarg M.P. i Z.P na akty administracyjne wydane w postępowaniach dotyczących realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozowaniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku.
Mając powyższe na uwadze, uznając skargę w niniejszej sprawie za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.