Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 674/20

Uzasadnienie

Firma A, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "decyzję" Wojewody z 10 kwietnia 2020 r. znak [...] "wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę o nr [...]" (Decyzja I)".

Zaskarżonemu aktowi Wojewody strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 546 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwą wykładnię,
2. - art. 35 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie,
3. - art. 37 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, a "odwołanie" strony skarżącej od "Decyzji I" stanowi ponaglenie w rozumieniu ww. przepisu, pomimo tego, że stanowi ono odwołanie w świetle art. 127 i n. K.p.a.,
4. - art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy,
5. - art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji zastosował ten przepis, mimo iż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie,
6. - art. 104 i n. K.p.a. poprzez uznanie, że nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie, a rozstrzygnięcie organu I instancji nie nosiło znamion decyzji administracyjnej, chociaż organ rozstrzygnął sprawę i odmówił stronie skarżącej wydania pozwolenia na budowę, powołując się na wadliwość przedłożonej przez stronę skarżącą decyzji o warunkach zabudowy,
7. - art. 138 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sposób błędny na art. 37 K.p.a., wbrew żądaniu strony skarżącej.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji", poprzedzającej ją "Decyzji I" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

Do skargi załączono potwierdzenie uiszczenia 500 zł tytułem wpisu sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismo organu I instancji z 13 stycznia 2020 r. informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony skarżącej z 16 grudnia 2019 r. o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., stanowiło w rzeczywistości merytoryczną decyzję administracyjną o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Strona skarżąca podniosła, że ww. pismo z 13 stycznia 2020 r. zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję administracyjną, tj:

1. 1) oznaczenie organu,
2. 2) oznaczenie adresata,
3. 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy – odmowie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na uznanie nieważności decyzji o warunkach zabudowy (dalej "decyzja WZ" z 20 października 2014 r. w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne,
4. 4) podpis osoby reprezentującej organ.

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, jej pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji" nie powinno być kwalifikowane przez organy jako ponaglenie.

Strona skarżąca w obszerny sposób uzasadniła dlaczego jej zdaniem przedłożona prze nią decyzja WZ, następnie kilkukrotnie przenoszona (ostatnio 30 stycznia 2018 r.) powinna była zostać uznana przez organ za ważną podstawę wydania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca podniosła, że art. 64 § 2 K.p.a. mógłby być podstawą pozostawienia bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę w przypadku braku przedłożenia jakiejkolwiek decyzji WZ, a nie stwierdzenia przez organ, że przedłożona przez inwestora decyzja wygasła.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej na postanowienie wydane na podstawie art. 37 K.p.a. W związku z tym, zdaniem Wojewody, sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Wojewoda wyjaśnił, że pismem z 18 grudnia 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał inwestora do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku z 16 grudnia 2019 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, m.in. poprzez:

1. - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ściśle z treścią formularza, gdyż w pkt 2 druku nie podano pełnych danych dotyczących osoby upoważnionej do złożenia oświadczenia,
2. - dołączenie ważnej i ostatecznej decyzji WZ dla przedmiotowego zamierzenia, jako że decyzja przedłożona przez inwestora znalazła się w wykazie decyzji, które wygasły z mocy ustawy Prawo wodne z dniem 1 stycznia 2018 r.

Kolejno, pismem z 13 stycznia 2020 r. organ I instancji poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, ponieważ "podanie inwestora nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym przepisami prawa".

Dlatego też pismo zatytułowane "odwołanie" organ I instancji potraktował jako ponaglenie na gruncie art. 37 K.p.a., co zaaprobował organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie z 10 kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania organu I instancji.

Wojewoda wskazał, że wpadkowe, incydentalne postanowienie w sprawie ponaglenia, nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, a wniesienie ponaglenia stanowi warunek skutecznego wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu I instancji.

Zdaniem Wojewody w każdym przypadku pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. inwestorowi przysługuje skarga do sądu na bezczynność organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1. 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2. 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Stosownie do art. 37 § 6 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:

1. 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
3. a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
4. b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Należy w tym miejscu wskazać, jak słusznie podniósł Wojewoda, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego dotyczącą bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Postanowienie to nie może być ponadto zaskarżone zażaleniem (art. 141 § 1 K.p.a.).

Wbrew wnioskom sformułowanym w "odwołaniu" i skardze, ww. postanowienia Wojewody z 10 kwietnia 2020 r. znak [...] nie sposób jest uznać za decyzję merytoryczną wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę o nr [...]

Strona skarżąca błędnie traktuje bowiem pismo organu I instancji z 13 stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania jako decyzję administracyjną. Pismo to rzeczywiście zawiera oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale wbrew stanowisku strony skarżącej, nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ braków formalnych uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez inwestora mimo wezwania.

Należy wyjaśnić, że kwestia oceny prawidłowości postępowania przez organy w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji WZ z powodów przewidzianych w ustawie Prawo wodne, może być merytorycznie oceniona przez sąd administracyjny właśnie w sprawie ze skargi na bezczynność organu I instancji. W sprawie niniejszej Sąd nie może wypowiadać się w tym zakresie.

Wobec tego, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, od której stronie mogłoby przysługiwać odwołanie, potraktowanie pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji", jako ponaglenia na gruncie art. 37 K.p.a., najlepiej chroniło interesy strony, umożliwiając jej wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu I instancji.

W świetle powyższego należy powtórzyć, że postanowienie wydane w oparciu art. 37 § 6 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowienie takie nie mieści się w zakresie opisanym w art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem nie przysługuje na nie zażalenie, ani nie kończy postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Jak wskazano wyżej ponaglenie, takie jak wniesione przez stronę skarżącą, bez względu na to jak zostanie zatytułowane, uznane jest za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe działanie organu.

Mając powyższe na uwadze wniesiona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Wojewody z 10 kwietnia 2020 r. znak [...] - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić stronie skarżącej uiszczone 500 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.