Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 675/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

P. Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XCII/1363/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Mateczny". W skardze wskazano, że dotyczy on "w szczególności" § 23 ust. 5 w związku z § 23 ust. 4 pkt 5, oraz § 23 ust. 9, które ograniczają prawo własności skarżącego będącego właścicielem nieruchomości działki nr [...] pod adresem [...]. Działka ta została objęta ograniczeniami zagospodarowania wynikającymi z wpisania jej do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Skarżąca zaznaczyła na wstępie, że mimo, że nabycie nieruchomości nastąpiło po wejściu przedmiotowej uchwały w życie, to w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10 przysługuje jej legitymacja skargowa.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostateczne uwzględnienie w tworzeniu m.p.z.p. własności spółki, co doprowadziło do nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia praw właścicielskich do działek oznaczonych nr [...] art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez:

1. - przekroczenie władztwa planistycznego gminy w postaci ustanowienia całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze nr [...] a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem, art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie. Zaznaczyła, że nie kwestionuje tych ograniczeń prawa własności, które wynikają z przepisów odrębnych tj. ustanowienie na obszarze objętym planem miejscowym: 1) zespołu urbanistyczno - architektonicznego Starego Podgórza - wpisanego do rejestru zabytków - nr rej. A-608 z dnia 26 października 1981 r., 2) obszaru uznanego za pomnik historii "Kraków - Historyczny Zespół Miasta" (Zarządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. - Monitor Polski nr 50, poz. 418), 3) archeologicznej strefy ochrony konserwatorskiej, 4) strefy buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; a które znalazły swój wyraz w § 7 uchwały. Skarżąca kwestionuje natomiast te zapisy planu miejscowego, które ograniczają jej prawo do dysponowania ww. nieruchomością, dla których wyłączną podstawą jest wpisanie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Podkreśliła, że wpis ten nie został podjęty indywidualną decyzją, a tym samym ma wyłącznie charakter dokumentacyjny oraz że w trakcie opracowywania planu miejscowego nie przeprowadzono żadnych analiz historycznych dotyczących poszczególnych obiektów, które zostały objęte indywidualną ochroną konserwatorską o czym świadczy wymiana korespondencji między organem, a uzgadniającym projekt planu miejscowego Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W piśmie oznaczonym: OZKr.5150.165.2012.MG 5150.141.2012.MG 5150.143.2012.MG z dnia 20 grudnia 2012 r. napisano, że "z przyczyn czasowych nie jest możliwe przeprowadzenie do planów z terenu Podgórza tak dużej ilości analiz historycznych i wskazanie pełnej listy budynków". Także zalecenie konserwatora aby kierować się uwarunkowaniami historycznymi, nie znalazło swojego odzwierciedlenia w zapisach m.p.z.p. W przypadku przeprowadzenia takiej analizy, albo kwerendy historycznej, konieczne byłoby stwierdzenie, że istniejący obiekt budowlany pod adresem [...], nie jest oryginalnym budynkiem z 1886 roku.

W dniu 18 marca 2022 r. skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie ustosunkował się do wniosku, przedstawił jedynie opinię projektodawcy uchwały przekazane pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r., w którym ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

Uzasadniając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego skarżąca wskazała, że działka nr [...] została oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MW/U.1 tj. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Działkę tę poddano ochronie zabytków, a nie spełnia ona ustawowych przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie budynku do kategorii obiektów zabytkowych. Sam wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków nie jest jednoznaczny z uznaniem obiektu za zabytek nieruchomy. Istotne w sprawie jest to, że w założonej na potrzeby ww. wpisu karcie adresowej obiektu (art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków) nie ma żadnej wzmianki o: pracach restauratorskich, badaniach konserwatorskich lub badaniach archeologicznych przy zabytku (art. 22 ust 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków) czy chociażby inwentaryzacji obiektu. Ustanowienie szerokiej indywidualnej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej prowadzi w rezultacie do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Skarżąca zaznaczyła, że sądy administracyjne przychylały się w analogicznych przypadkach do skarg na wadliwe zapisy uchwał Rady Miasta Krakowa. W tym zakresie skarżący przytoczył rozważania NSA zamieszczone w wyrokach: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 738/15 oraz z dnia 5 czerwca 2019 r, sygn. II OSK 1918/17, a także WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1580/16, gdzie podniesiono, że prawodawca lokalny powinien wykazać jakie to względy ogólne uzasadniają po pierwsze objecie danego obiektu ochroną konserwatorską, a jeżeli wykaże, iż względy takie zachodziły, dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Skarżąca zwróciła uwagę, że używane w zapisach planów miejscowych określenie "ochrona całkowita" nie jest prawnie zdefiniowane i nie oznacza dosłownie ochrony całkowitej tj. takiej która nie dopuszczałaby jakichś zmian. Pojęcie to oznacza najczęściej "szeroką" lub "daleko idącą" ochronę jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. Pojęcie to nie jest także definiowane w samych planach miejscowych.

Zdaniem skarżącej został również naruszony art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju. W okolicznościach sprawy organ po pierwsze nie przeprowadził analizy faktycznej i formalnej stanu nieruchomości na działce nr [...], błędnie zdefiniował interes publiczny, a następnie a priori przyjął tezę o wyższości tegoż interesu publicznego nad prywatnym. Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Ponadto, uchylenie przedmiotowych zapisów nie zdejmuje z właściciela obowiązku uzgodnienia ewentualnego zamierzenia inwestycyjnego z właściwymi służbami konserwatorskimi. Uzgodnienie to będzie możliwe w oparciu o rzetelną analizę historyczną i przy udziale właściciela nieruchomości, będącego stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – P.. Zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość znajduje się w terenie objętym granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca dokonała wezwania do usunięcia prawa pismem z dnia 18 marca 2022 r.

Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej.

Następnie wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały działka skarżącej znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.2, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Organ wskazał, że w katalogu określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności stanowi tylko jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.

Jednocześnie prawo własności może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości w granicach wyznaczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa.

Organ wskazał, iż przeznaczenie planistyczne nieruchomości skarżącej zostało oparte na opracowaniach historycznych i konserwatorskich, zleconych na potrzeby uchwalenia skarżonego planu miejscowego, a znajdujących się w dokumentacji planistycznej.

Organ wyjaśnił, że zasady zagospodarowania, rozbudowy i ewentualnej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Krakowie, określone w § 23 ust. 4 pkt 5, ust. 5, ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały, nie wynikają tylko i wyłącznie z faktu wpisania budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zgodnie ze wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 27 września 2011 r. do znaku KD-01-1.4120.7.28.2011 zakresem ochrony budynku - kamienicy z 1886 r. została objęta bryła, artykulacja elewacji, możliwa nadbudowa nie wyższa niż budynki sąsiednie. Dla tego budynku organ planistyczny przewidział w § 23 ust. 5, ust. 6 oraz ust. 9 zaskarżonej uchwały określone rozwiązania w zakresie rozbudowy i nadbudowy budynku. Na zapisy kształtujące zakres zabudowy budynku przy ul. [...] w Krakowie miały wpływ sporządzone na potrzeby planu miejscowego "Wstępne Wytyczne Kierunkowe Do Planów Zagospodarowania Przestrzennego Starego Podgórza" autorstwa dra Zbigniewa Beiersdorfa z grudnia 2011 r., z których wynikały wskazania dotyczące możliwej zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] w Krakowie.

Organ zacytował fragmenty powyższego opracowania, wskazując, że wytyczne przewidywały zachowanie układu zachodniej części Starego Podgórza, z utrzymaniem historycznych budynków wg wykazów (ewidencji) konserwatorskich i ich obecnej formy, a także stwierdzały celowość wprowadzenia zabudowy plombowej wg wytycznych ogólnych dla dzielnicy.

Ponadto, na zlecenie Konserwatora Miejskiego w Krakowie, zostało sporządzone opracowanie autorstwa P. sp. z o. o. w Krakowie, którego celem była analiza części centralnej obecnej Dzielnicy XIII, tj. obszaru historycznego centrum Podgórza i Zabłocia wyznaczonego ulicami: Konopnickiej, Powstańców Wielkopolskich, Nowohucką, Stoczniowców oraz rzekami Wisłą i Wilgą. W treści tego opracowania została ujęta karta budynku przy ul. [...].

W świetle powyższego nie można, zdaniem organu, zgodzić z zarzutami skargi, iż ustalenia planistyczne dla budynku nie były poparte żadnymi analizami historycznymi dotyczącymi poszczególnych obiektów.

Wyważanie przez organ planistyczny gminy przestrzegania wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to m. in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u.p.z.p., zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, w ramach której można wyodrębnić cztery zasadnicze elementy treści tego pojęcia, wymagające interpretacji: rozwój, rozwój gospodarczy, rozwój społeczny oraz wymagania ochrony środowiska.

Odnalezienie równowagi pomiędzy rozwojem, a tradycją, w tym tradycją architektoniczną budującą niepowtarzalną tkankę historyczną Krakowa (tu starego Podgórza), wymaga wyważenia wartości i dokonania ograniczenia przy uwzględnieniu przyjętych priorytetów, także w ramach zasady zrównoważonego rozwoju. W szczególności wymaga to uwzględnienia z jednej strony zabytkowego charakteru budynku wraz z jego historycznymi uwarunkowaniami i położeniem w pierzei ulicy [...] w Krakowie, stanowiącej centrum dzielnicy Podgórze, a z drugiej jego nadbudowy na potrzeby innych, ekonomicznych celów.

Cytując definicję zabytku zamieszczoną w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ wskazał, że jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w tym przepisie to jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, co wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi, niezależnie od wpisu budynku pod adresem: [...] w Krakowie do Gminnej Ewidencji Zabytków, nieruchomość ta znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków - nr rej. A - 608 z dnia 26 października 1981 r. jako zespół urbanistyczno - architektoniczny Starego Podgórza. Oznacza to, że oprócz indywidualnych walorów istniejących budynków, które są wpisane do rejestru zabytków albo zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków, obszar jako całość podlega szczególnej ochronie.

Zatem dopuszczone roboty budowlane dla poszczególnych istniejących budynków powinny uwzględniać kontekst danego miejsca, a więc tym konkretnym przypadku całą pierzeję przy ul. [...]. Charakterystyczną cechą układu urbanistycznego Starego Podgórza jest drobna struktura zabudowy i jej zróżnicowanie. Jak wskazała Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna w toku procedury opiniowania ustawowego projektu planu miejscowego, cecha ta powinna być wyraziście wskazana w ustaleniach planu m. in. poprzez podkreślenie zasady utrzymania zróżnicowanej wysokości budynków tworzących pierzeje ulicy.

Zatem w zaskarżonym planie miejscowym dla indywidualnych budynków frontowych tworzących jako całość pierzeje ulicy [...], w oparciu o wskazania konserwatorskie oraz specjalistyczne opracowania konserwatorskie ustalono zróżnicowane możliwości w zakresie nadbudowy, w ten sposób, aby zachować zróżnicowane wysokości zabudowy stanowiącej obudowę ulicy [...].

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy.

W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

Budynek przy ul. [...] w Krakowie, wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków, znajduje się także w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Strefy buforowe obszarów UNESCO znajdują się pod szczególną obserwacją międzynarodowych ekspertów. Tworząc je, państwo przyjmuje na siebie zobowiązania dotyczące ochrony, która wynika z międzynarodowych konwencji. Nowe zasady ochrony światowego dziedzictwa powstały m.in. pod wpływem wydarzeń w Kolonii, gdzie na drugim brzegu Renu powstały wieżowce, które oszpeciły widok na zabytkową katedrę, i nie było strefy, która mogła temu zapobiec. Oczywiście sam fakt istnienia Strefy Buforowej też nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania zapisów o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Stare Podgórze - Mateczny".

Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków. Z kolei na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w miejscowym planie uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w Gminnej Ewidencji Zabytków.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. do sygn. VII SA/Wa 2746/16 dopóki stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować czy odtworzyć, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany. Zdefiniowana w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego zachowania historycznej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej) przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, iż są one świadectwami określonych znaczeń, minionych lat, historii. Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych.

Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych ochrona może wymagać zachowania go w stanie nienaruszonym, lub zmiany w sposób ściśle kontrolowany. Dlatego też w ocenie organu, walory architektoniczne i historyczne budynku przy ul. [...] w Krakowie, a także objęcie wpisem do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno - architektoniczny Starego Podgórza oraz indywidualnie wpisem do gminnej ewidencji zabytków w powiązaniu z lokalizacją budynku w Strefie Buforowej UNESCO, uprawniały do ustalenia warunków dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku w sposób określony w § 23 zaskarżonej uchwały.

Gminny organ uchwałodawczy winien w miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniać także prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu powinien brać pod uwagę potrzeby interesu publicznego oraz wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Rolą organu planistycznego jest ochrona i niedopuszczenie do degradacji architektoniczno - urbanistycznej niezwykle cennej części Krakowa, która może kolidować z interesem prywatnym, wyrażającym się w nieograniczonym sposobem zainwestowania nieruchomości i nastawieniem na maksymalny zysk finansowy. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organ podkreślił, że ustalenia skarżonej uchwały zostały uzgodnione, na etapie procedury planistycznej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, właściwym na podstawie art. 20 u.o.z. do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (vide postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 1 lipca 2013 r. do znaku OZkr. 5150.

94. 2013. MG). Zgodnie przy tym z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skutkiem uzgodnienia projektu planu jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Dlatego też zarzuty: przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności, a także naruszenia prawa własności oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy kształtowaniu ustaleń planu, w ocenie organu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze-Mateczny" (dalej "Plan") w zakresie zapisów które ograniczają prawo własności skarżącej będącej właścicielem nieruchomości działki nr [...] pod adresem [...].

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości działki nr [...] pod adresem ul. [...], leżącej w obszarze objętym zapisami przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazała naruszenie swojego interesu prawnego, zapisy planu bowiem wpływają na możliwości dysponowania jej własnością na obszarze objętym jego zapisami.

W zakresie procedury planistycznej Sąd nie dostrzegł w tej sferze żadnych naruszeń.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić trzeba, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ kwestionowane zapisy Planu dotyczą zakresu ochrony obiektów zabytkowych, nakreślić trzeba kontekst dotyczący ochrony.

Zgodnie z § 7 Planu, dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego - w celu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym zabytków archeologicznych oraz ochrony historycznego układu urbanistycznego dzielnicy Starego Podgórza, uwzględnia się: 1) zespół urbanistyczno - architektoniczny Starego Podgórza – wpisany do rejestru zabytków – nr rej. A-608 z dnia 26.10.1981 r., w granicach oznaczonych na Rysunku Planu;

1. 2) obiekty wpisane do rejestru zabytków, wymienione w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych terenów oraz oznaczone na Rysunku Planu;
2. 3) stanowiska archeologiczne, ujęte w ewidencji stanowisk archeologicznych oraz oznaczone na Rysunku Planu;
3. 4) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, wymienione w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych terenów oraz oznaczone na Rysunku Planu;
4. 5) archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej, o zasięgu określonym na Rysunku Planu;
5. 6) obszar uznany za pomnik historii "Kraków - Historyczny Zespół Miasta" (Zarządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. - Monitor Polski nr 50, poz. 418), o zasięgu określonym na Rysunku Planu;
6. 7) strefę buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, o zasięgu określonym na Rysunku Planu.

Tereny obejmujące przedmiotową nieruchomość to tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, oznaczone symbolem MW/U1 o podstawowym przeznaczeniu pod: 1) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną;

1. 2) zabudowę usługową;
2. 3) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (§ 23 ust. 1 Planu). Zgodnie z § 23 ust. 3 pkt 4, maksymalną bezwzględną wysokość zabudowy ustalono na 225 m n.p.m., z zastrzeżeniem ust. 7-12. Zgodnie z ust. 4 w wyznaczonym terenie znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku Planu, pod wskazanymi w tekście adresami, w tym przedmiotowa nieruchomość, pod adresem [...]. W odniesieniu do tej nieruchomości (między innymi) dokonano następujących ustaleń:

I/ dopuszcza się zabudowę dziedzińców i podwórców przy zachowaniu następujących warunków: 1) maksymalna wysokość zabudowy do 4 m;

1. 2) nakaz stosowania dachów płaskich;
2. 3) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 2,5 % (§ 23 ust. 5);

II/ W odniesieniu do budynku frontowego, o którym mowa w ust 4 pkt 5 dopuszcza się wykonanie robót budowlanych, do maksymalnej wysokości bezwzględniej zabudowy 221 m n.p.m.: 1) celem wykorzystania poddasza, na warunkach określonych w ust. 6 (tj. dopuszcza się wykonanie robót budowlanych, celem wykorzystania poddasza ustalając: 1) zakaz podnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynku;

1. 2) dopuszczenie zmiany kształtu dachu polegającej na podniesieniu kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40o).

albo 2) polegających na nadbudowie budynku, z możliwością wykorzystania poddasza, ustalając: a) nakaz powtórzenia istniejącej geometrii dachu nadbudowywanego budynku, b) dopuszczenie podniesienia górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (§ 23 ust. 9).

Jak wynika ze zdjęć satelitarnych, oraz karty obiektu zabytkowego (opracowanie "synteza uwarunkowań"), budynek przy ul. [...] jest budynkiem parterowym, jednokondygnacyjnym. Jeśli chodzi o sąsiednie budynki, także objęte ochroną, to budynek przy ul. [...] posiada wysoki parter i piętro, zaś budynek przy ul. [...] posiada parter i dwa piętra. Na odcinku ul. [...] w tym rejonie dominuje tego rodzaju niska zabudowa.

Zgodnie z art. 7 pkt 4 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j.) formami ochrony zabytków są między innymi ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wedle art. 19 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Wedle art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz prawo własności (pkt 7). Jak to trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2243/15 LEX nr 2321566: "Skoro zarówno prawo własności, jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego".

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie taka kolizja ma miejsce. Stąd przy ocenie zapisów Planu co do budynku wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków i objętego strefami i rejestrami wyżej wymienionymi, należy rozważyć, co przyświecało uchwałodawcy przy ustaleniu zakresu ochrony. W tym celu należy wziąć pod uwagę i ocenić dokumenty zebrane w trakcie procedury planistycznej.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że budynek przy ul. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, która, zgodnie z art. 21 ustawy o zabytkach, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Ustalenia tego programu mogą być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako jednym z form ochrony zabytków (wspomniany już art. 7 ust.

4) – tak wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r. II OSK 1986/21, LEX nr 3253835. Trzeba przy tym pamiętać, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. VII SA/Wa 831/16, LEX nr 2373742).

W zakresie obiektów wpisanych do rejestru zabytków i do gminnej ewidencji zabytków Miejski Konserwator Zabytków przedstawił wytyczne konserwatorskie. W zakresie budynku przy [...] wskazano, że jest to kamienica z 1886r., z zakresem ochrony co do bryły, artykulacji elewacji; możliwa nadbudowa nie wyższa niż budynki sąsiednie /w aktach planistycznych T.I, k.130 i nast./. Tak więc miało miejsce zindywidualizowane przedstawienie obiektu istniejącego wraz z jego opisem. W tym miejscu wskazać trzeba, że organ mógłby wykreślić zabytek z gminnej ewidencji zabytków wyłącznie wówczas, gdyby ustalił, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo, że jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. VII SA/Wa 2200/20, LEX nr 3229235). Taka sytuacja nie miała miejsca, a wprost przeciwnie, potwierdzono wartość historyczną obiektu.

W trakcie procedury planistycznej projekt Planu wraz z kwestionowanymi obecnie zapisami został uzgodniony przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 1 lipca 2013r., OZKr.5150.94.2013.MG /T.II k.83/, oraz uzupełniony postanowieniem MWKZ z dnia 24 lipca 2013r. /T.II k.86/. W tym miejscu należy podkreślić, że "granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Konserwator zabytków realizuje zadania określone ustawami zwykłymi, mającymi zakotwiczenie w art. 5 Konstytucji RP. Do dóbr kultury, które podlegają ochronie w świetle art. 73 Konstytucji RP, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje" (tak wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 731/15, LEX nr 2281140).

W aktach planistycznych znajduje się ponadto dokument zatytułowany "Stare Podgórze – Mateczny" – synteza uwarunkowań. W punkcie 4.3 opracowania zawarto uwarunkowania wynikające z opracowań studialnych i wytycznych konserwatorskich. Opisano tamże historię powstania układu urbanistycznego i jego walory architektoniczne, oraz zamieszczono wspomniane już wyżej wytyczne dla ochrony konserwatorskiej obiektów wpisanych do rejestru zabytków i do ewidencji zabytków, w tym dla obiektu przy ul. [...] /str.93 opracowania/. W opracowaniu zamieszczono karty obiektu zabytkowego, także i dla ul. [...]. W zaleceniach konserwatorskich dla tego budynku wskazano możliwość nadbudowy o jedną – dwie kondygnacje pod warunkiem wysokiej jakości rozwiązania projektowego i zachowującego typowy charakter zabudowy ulicy.

W punkcie 4.4 opracowania przedstawiono wytyczne kierunkowe do planu na podstawie opracowania Z. B.. Wskazano tamże, że dla zachowania wartości krajobrazu kulturowego decydujące znaczenie ma zachowanie obiektów i zespołów zabudowy zabytkowej wg rejestru i ewidencji oraz zachowanie historycznego gabarytu zabudowy poprzez (między innymi):

1. - rezygnację z wznoszenia nowej wysokiej zabudowy lub nadbudowy obiektów już istniejących, utrzymanie charakterystycznego zmieszania różnej wysokości zabudowy w pierzejach;
2. - przyjęcie zasady dostosowania pod względem wysokości nowej plombowej zabudowy do wysokości budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, o ile zachowały one historyczny gabaryt, z wykluczeniem dostosowania wysokości do nowopowstałych budynków nie liczących się z zabudową historyczną; zamiast tego zaleca się stosowanie wartości uśrednionych;
3. - zasadniczo wykluczenie nadbudowy istniejących budynków, a dodatkowe kondygnacje możliwe są do uzyskania w drodze adaptacji przestrzeni strychowych.

Należy zauważyć, że rozwiązanie planistyczne w stosunku do obiektu przy ul. [...] zachowuje w pełni powyższe wytyczne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w miejsce jednokondygnacyjnego budynku przewidziano możliwość podniesienia go do wysokości bezwzględnej 221 m n.p.m., a więc zasadniczo do planowanej wysokości budynków sąsiednich (budynek przy ul. [...] zaplanowano do wysokości 222 m n.p.m.). Zatem Plan zachowuje tym samym warunek sformułowany w wytycznych konserwatorskich, iż możliwa nadbudowa, lecz nie wyższa niż budynki sąsiednie.

W ocenie Sądu Plan respektuje w pełni rozwiązania dotyczące ochrony budynku przy ul. [...], których podstawą były wytyczne konserwatorskie wynikające z co najmniej dwóch źródeł: Konserwatora Zabytków i ze specjalistycznego opracowania powstałego na potrzeby planistyczne. Plan respektuje także w szerszym aspekcie konieczność zachowania w możliwie niezmienionym kształcie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej układu urbanistyczno – architektonicznego Starego Podgórza, wpisanego do rejestru zabytków. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania ulic i placów, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących układ.

W tej sytuacji nie ma mowy o nadużyciu władztwa planistycznego kosztem prawa własności. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 678/19, LEX nr 3021208: "Z przepisu ust. 3 art. 65 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie jest więc prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".

Reasumując, nie są zasadne wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym przekroczenia władztwa planistycznego czy naruszenia zasady proporcjonalności.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

# 81