Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza (zwanego dalej PINB) z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr 198/2020 znak: PINB.IIPA.5160.35.2020 nakazano G. i A. L. wstrzymanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki nr [...] w obrębie [...] w wyniku których powstały miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązano adresatów do zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich oraz dostarczenia do organu I instancji w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. dokumentacji wskazanej w sentencji postanowienia.
W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że utwardzona powierzchnia działki, na której powstały miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych wynosi około 8 arów. Tymczasem decyzja z dnia 17 listopada 1997 r. nr UPIII-7351/416/A/94, zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji paliw przewidywała parking o pow. 1,375 ara.
Powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej u.p.b.) organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, w wyniku których powstały miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w związku z tym, że takie pozwolenie nie zostało wydane, wykonane roboty budowlane podlegają regulacji określonej w art. 48 u.p.b.
W zażaleniu od powyższego postanowienia zarzucono naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co przejawia się w fakcie braku dołączenia do akt sprawy dokumentów zalegających w aktach art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust 1 u.p.b.1 poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na nakazaniu wstrzymania robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki, w wyniku których powstały miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, mimo braku ustalenia na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego, czy też nawet kontrolnego, aby na terenie tej działki były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, a co za tym idzie, wstrzymanie bliżej nie sprecyzowanych robót budowlanych, które nie są prowadzone i nigdy nie były prowadzone na terenie w/w nieruchomości;
- art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 156 §1 pkt 5 i 126 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne nakazanie wstrzymania robót budowlanych na terenie przedmiotowej działki, które nie są oraz nie były wykonywane, a nadto brak precyzyjnego określenia obszaru działki, który jest objęty zakresem wyrzeczenia organu z uwagi na fakt, iż działka ma powierzchnię 0,8851 ha o charakterze budowlanym w całości, skutkujące niewykonalnością zaskarżonego aktu administracyjnego prowadzącą do jego nieważności;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w czynnościach pomiarowych zrealizowanych na terenie nieruchomości objętej przedmiotem niniejszego postępowania, szczególnie skarżącej, która to nie została zawiadomiona oraz nie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, jak też poprzez brak zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia co do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stacji paliw, a w tym zakresie budowy obiektów budowlanych takich jak parking czy nasyp, brak dopuszczenia dowodu z dziennika budowy, brak dopuszczenia dowodu z geodezyjnego pomiaru terenu mimo iż sam organ zauważył, iż kontrolowany teren ma nieregularne obrysy, brak dopuszczenia wnioskowanych przez skarżących dowodów które miały unaocznić organowi, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do żadnego utwardzenia terenu a ujawniona nawierzchni działki w zakresie wykraczającym poza obrys wykonanego parkingu stanowi obiekt budowlany nasypu, wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, brak ustalenia w toku postępowania tak istotnej okoliczności jak data wykonania robót budowlanych (skarżący wskazywali, iż wszelkie roboty budowlane na terenie kontrolowanym i w jego zakresie zostały zrealizowane i zakończone na etapie inwestycji budowy stacji paliw);
- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego oraz obiektywnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, jak też sprzeczną z treścią zgromadzonych w toku postępowania dowodowego dokumentów ocenę dowodów przejawiającą się w uznaniu, iż na terenie działki są prowadzone roboty budowlane, które należy wstrzymać, roboty te są niezgodne z prawem budowlanym, zmierzają one do powstania miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, doszło do utwardzenia części powierzchni w/w działki bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie mają znaczenia dla sprawy tak istotne dokumenty rejestrujące proces budowlany jak dokumentacja projektowa, dokumentacja z dopuszczenia obiektu do użytkowania, dziennik budowy, jak również że ustalony tylko w godzinie kontroli postój kilku samochodów typu TIR-R i to na obszarze parkingu wykonanego w oparciu o pozwolenie na budowę, które zaraz potem odjechały w dalszą trasę, uprawnia do kwalifikacji całego obszaru jako w pierwszej kolejności parkingu, a nadto, parkingu z przeznaczeniem dla pojazdów ciężarowych, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
W konsekwencji powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów oraz postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany poprzedniego postanowienia z dnia 28 lipca 2020 r.
Postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 lutego 20201 r. nr 118/2021 r. znak WOB.7722.168.2020.MOPIE, uchylono powyższe postanowienie, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane przewiduje 3 tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, a PINB przedwcześnie zastosował normę wynikającą z art.
- Organ I instancji rozważył jedynie kwalifikację prawną opartą na treści powyższego przepisu, a w ogóle nie rozważył innej możliwości kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie nie rozstrzygnął, czy objęte przedmiotem postępowania utwardzenie terenu nie świadczy o przekroczeniu zakresu wydanej wcześniej decyzji pozwolenia na budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi na dz. nr [...] i [...]. Co więcej, o odniesieniu do powołanych decyzji dot. pozwolenia na użytkowanie organ I instancji nie zbadał kwestii, czy obejmowały one przedmiotowe utwardzenie terenu stanowiące parking, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Powyższe ma istotny wpływ na właściwą kwalifikację przedmiotu postępowania, a PINB nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie w/w decyzji administracyjnych, jak również odmówił postanowieniem z dnia 28.07.2020 r. Nr 177/2020 przeprowadzenia dowodu z przedłożonego przez stronę skarżącą dziennika budowy.
Co więcej, organ I instancji nie uzasadnił dokonanej zmiany w ustaleniach faktycznych, polegającej na zmianie numeru działki, na której zlokalizowane jest omawiane utwardzenie terenu – w odniesieniu do postanowienia wszczynającego postępowanie. Powyższa zmiana ustaleń faktycznych nie znalazła właściwego potwierdzenia w zgromadzonych aktach administracyjnych. Organ w tym zakresie jedynie dołączył wypis z rejestru gruntów, niemniej brak jest szczegółowej informacji odnośnie scalenia działek.
W dalszej kolejności zarzucono, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, tj. nie sporządził na mapie ewidencyjnej szkicu sytuacyjnego, na którym precyzyjnie określono by przedmiot postępowania, jego wymiary, jak również jego lokalizację.
Pozostałe zarzuty podniesione w zażaleniu uznano za bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wykazali, aby brak zapewnienia czynnego udziału w czynnościach pomiarowych oraz niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych i miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wynikający z art. 10 k.p.a. wymóg umożliwienia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów odnosi się wyłącznie do decyzji bądź postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że inne postanowienia wpadkowe, które zakwestionowane zostały w zażaleniu, skarżący będą zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Od powyższego postanowienia A. L. i G. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili:
- rażące naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak objęcia zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaskarżonych jednocześnie z wniesieniem zażalenia na postanowienie PINB z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr 198/2020 znak PINB.IPPA.5160.35.2020 w oparciu o art. 142 w zw. z art. 144 k.p.a. następujących postanowień:
- postanowienia PINB nr 129/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. o wszczęciu postępowania,
- postanowienia PINB nr 177/2020 z dnia 28 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia wszystkich wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów,
- postanowienia PINB nr 197/2020 z dnia 21 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany postanowienia, o którym mowa powyżej,
- naruszenie art. 142 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że stronie nie przysługuje uprawnienie do wniesienia zażalenia na niezaskarżalne zażaleniem postanowienia wydane przez organ w toku postępowania administracyjnego, jednocześnie z zaskarżeniem postanowienia kończącego sprawę co do istoty, od którego przysługuje zażalenie.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z postanowieniami w pkt 1 lit. a-c skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie kasacyjne, które uchyliło postanowienie wstrzymujące roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu i budowie miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych. Choć sami skarżący nie kwestionowali zasadności uchylenia wstrzymania robót, to Sąd był zobligowany do zbadania poprawności wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie, ponieważ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Analizując zatem zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że rację miał organ odwoławczy twierdząc, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dokładnie wyjaśnione, a sprawa musi zostać ponownie rozpatrzona.
Przedmiotem sporu są roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu, w wyniku czego powstały miejsca parkingowe – jak wskazał organ I instancji – dla samochodów ciężarowych.
Należy jednak wskazać, że choć z powstaniem placu parkingowego na kontrolowanej działce nikt nie polemizuje, to jednak skarżący podnosili, iż roboty te zostały wykonane w ramach pozwolenia na budowę udzielonego im na budowę stacji paliw. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 21 listopada 1994 r. znak UP.III-7351/416/A/94 udzielono skarżącym pozwolenia na budowę stacji paliw z usługami towarzyszącymi. Kolejnymi decyzjami z dnia 29 kwietnia 1998 r., 14 listopada 2002 r. oraz 9 czerwca 2003 r. udzielano skarżącym pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji na poszczególnych etapach jej realizacji. Ponadto, sam organ I instancji wskazał, że w ramach powyższej inwestycji skarżący byli uprawnieni do utwardzenia pewnego obszaru gruntu w celu utworzenia miejsc parkingowych. Rolą organu było zatem zbadanie, czy utworzenie placu o większej powierzchni należy potraktować jako wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, czy też z przekroczeniem zakresu tej decyzji.
Powyższe ustalenie faktyczne ma fundamentalne znacznie, ponieważ pociąga za sobą zastosowanie innych trybów legalizacyjnych. W razie ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane bez odpowiedniego pozwolenia, zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W sytuacji zaś, gdy mamy do czynienia z wykonywaniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru będzie zobligowany do wdrożenia trybu wynikającego z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.
Rację miał zatem organ odwoławczy wskazując, że dokonanie powyższych ustaleń faktycznych powinno stanowić punkt wyjścia do ewentualnego wszczęcia adekwatnego trybu legalizacyjnego. Tymczasem organ I instancji nie tylko, że zaniechał powyższych rozważań, to uniemożliwił skarżącym przeprowadzenie dowodów, które mogły się przyczynić do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. odmówił bowiem dopuszczenia szeregu dowodów, w tym dowodu z treści dziennika budowy stacji paliw, opinii biegłego geodety i mapy do celów projektowych. Zamiast tego organ I instancji ograniczył się do prostego przeliczenia metrażu powstałego faktycznie placu manewrowego i zestawienia go z warunkami pozwolenia na budowę. Powyższe działanie nie jest wystarczające i wciąż nie odpowiada na pytanie, czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi bez pozwolenia, czy też z przekroczeniem jego warunków.
Organ odwoławczy zasadnie zalecił również przeprowadzenie dokładniejszych ustaleń faktycznych poprzez precyzyjne określenie przedmiotu postępowania, jego wymiarów oraz jego lokalizacji.
Podsumowując, organ odwoławczy miał podstawy, aby na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone w zażaleniu rozstrzygnięcie. Skutek tego postanowienia, polegający na uchyleniu rozstrzygnięcia wstrzymującego roboty budowlane, jest dla skarżących korzystny, zgodny z ich oczekiwaniami i wnioskami zawartymi w zażaleniu. W skardze poszli oni o krok dalej, żądając dodatkowo uchylenia postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie oraz postanowień dowodowych. W tym zakresie ich zarzuty są niezasadne.
Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi." Zażalenie może być zatem wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Przepisy k.p.a. nie przewidziały możliwości wniesienia zażalenia zarówno na postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i postanowienia odmawiające przeprowadzenia dowodów. Powyższe rozumienie znalazło odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie. "Postanowienie dowodowe nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 1879/96, LEX nr 43737). "Postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, dlatego też organ odwoławczy nie może go skutecznie uchylić" (wyrok WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2006 r., I SA/Bk 235/05).
Takie rozwiązanie nie oznacza jednak, że niezaskarżalne postanowienia nie podlegają nigdy merytorycznej weryfikacji. Zgodnie z art. 142 k.p.a. "postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Powyższy przepis potwierdza z jednej strony wynikające z art. 141 § 1 k.p.a. ograniczenie prawa do złożenia zażalenia wyłącznie do enumeratywnie wskazanych postanowień, a z drugiej strony gwarantuje prawo do ich podważenia, jednakże w odroczonym terminie – w ramach rozpatrzenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli zatem skarżący nie będą zadowoleni z treści decyzji, która zakończy przedmiotowe postępowanie, to w ramach złożonego odwołania będą uprawnieni do zakwestionowania poprawności postanowień, które zostały wydane w trakcie postępowania, a na które nie przysługiwało zażalenie. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie skarżyć tych postanowień w ramach zażalenia na inne postanowienie, w tym przypadku na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, a ich oczekiwanie, że wraz z postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane zostaną uchylone również inne postanowienia wpadkowe, na które nie przysługuje zażalenie – jest bezpodstawne.
Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.