Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 11 kwietnia 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm. dalej u.p.b. nakazał E. M. rozbiórkę ganku o powierzchni zabudowy 15,39 m2 przylegającego od strony północnej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (przed podziałem dz. ewid. nr [...]) w miejscowości W., gm. Sułoszowa.
Powodem tego rozstrzygnięcia było ustalenie w ramach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r., iż w/w działka jest zabudowana budynkiem gospod. i budynkiem mieszkalnym z gankiem od strony północnej; jest to jedyne wejście do bud. mieszkalnego. W ścianie południowej ganku brak otworów okiennych i drzwiowych, natomiast od strony wschodniej ganek posiada drzwi wejściowe oraz okno, a od strony zachodniej - okno, dach ganku jest jednospadowy, na dachu założone są rynna i rury spustowe wody opadowe odprowadzono na teren nieutwardzony własnej działki. Wg oświadczania właścicieli ganek został wyremontowany na starych fundamentach.
Natomiast w ramach oględzin w dniu [...] marca 2015 r. ustalono, że ganek jest wstanie surowym zamkniętym: zewnątrz wykonane ocieplenie styropianem zaciągnięte kgem. Dach jednospadowy pokrycie błachodachówką. Wewnątrz wylewka betonowa zrobiona na starej istniejącej wylewce. Wewnątrz ściany bez tynku. Wewnątrz instalacja elektryczna. Wewnątrz ustawiona kuchenka gazowa, gaz z butli. Wentylacja niedrożna. Drzwi zewnętrzne. (...) Schody na zewnątrz prowizoryczne. Ułożone z pustaków. Stan techniczny budynku - ganku nie budzi zastrzeżeń. Pokrycie dachowe w stanie dobrym, okna nowe plastikowe. Nie stwierdzono żadnych pęknięć oraz zarysowań ścian. Wg. oświadczenia właścicielki działki ok. 5 lat temu, tj. 2010 r. został wyremontowany istniejący od dawna (ok. lat 70) ganek. Wymiary zewnętrzne ganku nie uległy zmianie wykorzystane na istniejące fundamenty betonowe. Odwodnienie z rynien na teren własny zielony.
Postanowieniem nr [...] z dnia 14 września 2015 r. znak: [...] organ I instancji nałożył na E. M., zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 u.p.b. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji, w tym oświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, w terminie do 30 grudnia 2015 r. W dniu 30 grudnia 2015 r. E. M. przedłożyła kopię aktu notarialnego potwierdzającego darowiznę działki nr [...] w W. oraz zaświadczenie Wójta Gminy Sułoszowa o zgodności ganku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułoszowa sołectwo Wola Kalinowska zatwierdzonego uchwałą XIII/72/07 Rady Gminy w Sułoszowej z dnia 7 listopada 2007 (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2007 r., nr 98). Do akt postępowania organu I instancji włączona została informacja uproszczona z rejestru gruntów oraz wydruk mapy ewidencyjnej, dla działki [...] i [...] w W..
Organ I instancji stwierdził, iż sporny obiekt powstał w wyniku rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego tj. powstania nowego ganku w miejscu poprzedniego, a nie remontu, stąd z uwagi na brak uzyskania pozwolenia na budowę nakazał jego rozbiórkę.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. M. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. orazart. 12 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, a także art. 3 pkt 7a) zd. pierwsze w zw. z pkt 8), w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2) u.p.b. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie.
W ocenie skarżącej organ błędnie zakwalifikował roboty budowlane jako rozbudowę (powiększenie budowli), kiedy stanowiły remont, ewentualnie odbudowę. E. M. wskazała na elementy decydujące o remoncie ze względu na poprzedni zły stan techniczny ganku, w tym podmycie fundamentów.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 20 marca 2017r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, art. 48 ust 1 w zw. z 4 art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez zwiększenie jego powierzchni zabudowy o 15,39m2. Wymiary oraz powierzchnia zabudowy przedmiotowego ganku ustalone zostały na podstawie przedłożonego przez E. M. szkicu, na który naniesione zostały wymiary. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się z katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym E. M. zobligowana była do uzyskania pozwolenia na budowę przez wykonaniem odbudowy ganku. W wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja wystąpiła w realiach niniejszej sprawy. Natomiast w przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy, gdyż ma on na celu zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej budynku oraz nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła E. M., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe, z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przez nieprawidłową ocenę zebranego materiału co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu, co do którego nakazano rozbiórkę.
W kontrolowanej sprawie decyzja orzekająca nakaz rozbiórki wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i przedstawione rozważania jest przedwczesna i niespójna. W szczególności skarżony organ nie wskazał precyzyjnie jakiej dokonał kwalifikacji prawnej spornych robót – czy stanowiły rozbudowę, odbudowę czy remont. Pomimo, iż z uzasadnienia wynika, że organ powyższe pojęcia rozróżnia i wskazuje na ich definicję, nie dokonuje przejrzystej i spójnej kwalifikacji.
Dla zinterpretowania tych pojęć zawartych w pkt 6-, 7, 7a i 8 art. 3 u.p.b. i ich zastosowania zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny należy stosować zasady wykładni językowej i reguły znaczeniowe języka polskiego. Rozbudowa to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji.
Przez odbudowę rozumieć należy zgodnie ze stanowiskiem doktryny wykonanie obiektu budowlanego w tym samym miejscu i o tych samych gabarytach, wzniesienie na nowo. Z pojęciem odbudowy wiąże się odtworzenie, obejmujące rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe.
Roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce całego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu.
Zasadnicza różnica między remontem, a odbudową wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia – rozebrania obiektu (por. wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10). Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtwarzających stan pierwotny, o których mowa w definicji terminu "remont". W takiej sytuacji doszłoby do remontu czegoś, co nie istnieje, gdyż zostało uprzednio rozebrane.
Wobec tego w kontrolowanej sprawie organy winny w ramach dokładnego ustalenia stanu faktycznego zbadać i ocenić projekt domu jeśli istnieje, z uwzględnieniem starej mapy np. z geoportalu w celu zbadania, czy przed podjętymi spornymi robotami, ganek stanowiący część obiektu w postaci domu mieszkalnego występował, jeśli tak czy jego obrys i parametry odpowiadają temu co obecnie zostało wybudowane. W sytuacji spełnienia powyższych warunków należy uznać, iż w spornej sprawie miał miejsce remont domu, jako obiektu i prowadzić postępowanie naprawcze.
Nie są natomiast trafne zarzuty skargi nawiązujące do aktualnych przepisów prawa budowlanego, które wprowadziły liberalizację procedur odnośnie niektórych robót budowlanych. W myśl przepisów przejściowych, które wprowadziły te nowelizacje, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.
Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.