Uzasadnienie
M. B. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 18 marca 2022 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia tego organu z 29 października 2021 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że postanowienie o odmowie uzupełnienia postanowienia nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zaś skarżąca może wadliwość postanowienia objętego wnioskiem o uzupełnienie zwalczać występując ze skargą na taki akt. Organ dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 17 marca 2022 r. stwierdził nieważność postanowienia z 29 października 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu o odmowie uzupełnienia innego postanowienia tego organu, wydane na podstawie art. 111 § 1 i § 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.).
Zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W związku z odesłaniem zawartym w art. 126 K.p.a., przepis powyższy znajduje zastosowanie także do postanowień. Z brzmienia art. 111 § 1b K.p.a. wynika, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia następuje w formie postanowienia. Jak z kolei stanowi § 2 analizowanego artykułu, w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Analizując charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1b K.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to nie znajduje się w katalogu postanowień, na które służy skarga do sądu administracyjnego, wskazanym w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Po pierwsze, zgodnie z art. 141 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks nie kreuje prawa do zażalenia postanowienia o odmowie uzupełnienia postanowienia, zatem zażalenie na to postanowienie nie przysługuje. Po drugie, postanowienie to nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzyga bowiem odrębnej sprawy. Może ono być przedmiotem kontroli sądu w ramach kontroli postanowienia, uzupełnienia którego dotyczy. Nie jest to zatem ani postanowienie kończące postępowanie, ani rozstrzygające sprawę co do istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia powoduje, że orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2008 r., postanowienie NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 818/15, sygn. akt I OSK 875/07, postanowienie NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I FSK 631/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2955/18).
Ponieważ K.p.a nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji – gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie – ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Reasumując, skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga istoty sprawy, to nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jak zaś stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Z tych względów, Sąd zobligowany był orzec jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.