Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił użytkownikowi wieczystemu, spółce "A., " Sp. z o.o. z siedzibą w K., zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2007 r. obciążającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego. Prezydent wskazał, że opłata roczna dotyczyła nieruchomości będących własnością Gminy Miejskiej K., a stanowiących dz. ewid. nr [...] o pow. 1008 m2 i nr [...] o pow. 13.010 m2 obr [...] w K. obj. [...] i [...] i miała być nałożona z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.
Ww. Spółka wnioskowała o zawieszenie tego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania przed Sądem Rejonowym [...]. w K. Wydział [...]. Zdaniem Prezydenta to postępowanie przed sądem cywilnym nie miało charakteru zagadnienia wstępnego dla sprawy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Organ I instancji pouczył strony, że stosownie do przepisu z art. 101 § 3 kpa na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w K., która podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż po nowelizacji art. 101 § 3 kpa na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Zdaniem żalącej się prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 kpa powinna prowadzić do wniosku, że zakresem zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" objęte jest zarówno postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne, jak i postanowienie odmawiające zawieszenia tego postępowania. Ponadto zarzucono, że toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] jest prejudycjalne dla postępowania w sprawie dodatkowej opłaty rocznej za rok 2007, a to w związku z faktem, że wybudowanie pasa drogowego o odpowiedniej szerokości było zobowiązaniem organu wynikającym z umowy o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu, a skoro tak, to właśnie z tej umowy wynika charakter i treść zobowiązania organu do wybudowania drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz 144 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 63 ust. 1 i 2 i art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wynik ww. postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w K. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2007 r. obciążającej użytkownika wieczystego.
W ocenie Kolegium okoliczność wskazana przez Spółkę we wniosku o zawieszenie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ale takim, które może być podniesione na podstawie art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu dotyczącym ustalenia dodatkowej opłaty. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko żalącej się, że na podstawie art. 101 § 3 kpa przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Skargę na postanowienie SKO w K. wniosła "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygniecie postępowania cywilnego toczącego się obecnie przed Sądem Rejonowym [...] w K. sygn. akt [...] nie ma charakteru zagadnienia wstępnego dla niniejszej sprawy administracyjnej w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że nie zachodzi tu związek uzasadniający zawieszenie postępowania administracyjnego znak[...];
- 2. art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa poprzez zaniechanie przez SKO dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego przedmiotu oraz stanu ww. postępowania sądowego.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza jego nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostało na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego od postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Art. 141 § 1 kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), w wyniku której zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z obecnie obowiązującej regulacji wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Skoro zaś ustawodawca w znowelizowanym przepisie art. 101 § 3 kpa wyraźnie wymienił te dwa rodzaje postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza to, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania.
Za brakiem możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia` postępowania przemawiają także argumenty zawarte w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż brak możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia został umotywowany tym, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest zatem uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt. VII SA/Wa 174/13 (wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl), gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich postanowień (w przedmiocie zawieszenia), a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 kpa w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.
Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, odnosząc się do uzasadnienia projektu powołanej ustawy nowelizującej, stwierdził, że z uzasadnienia projektu zmiany wynika, iż zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia.
W orzecznictwie wskazuje się również, że mając na uwadze treść art. 101 § 3 kpa należy uwzględnić to, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania), która ma istotne znaczenie jednakże tylko w przypadku, gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. II SA/Bk 466/11, postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 2184/11, czy też wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. IV SA/Wa 1822/11 z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2145/12.
W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ppsa zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Z regulacji tej wynika, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, stwierdzić należy, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały środka zaskarżenia od postanowień o odmowie zawieszenia postępowania.
Art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania i w tym zakresie rozstrzyga w formie postanowienia, zaś zgodnie z art. 144 kpa regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zatem przepis art. 134 kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności.
W kontrolowanym postępowaniu miała miejsce niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, ponieważ obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie SKO w K., którym merytorycznie rozpatrzono zażalenie w sytuacji, gdy wniesienie takiego zażalenia było niedopuszczalne, zostało wydane bez podstawy prawnej. Wynika to z tego, że stosownie do art. 101 § 3 kpa postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu.
Zatem zaskarżone postanowienie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli jest nieważne. Dlatego też zbędnym było rozpatrywanie zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze, a także badanie trafności rozważań organu odwoławczego dotyczących zasadności odmowy zawieszenie postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się: kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz koszty opłaty od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).