Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. w decyzji nr [...] z dnia 28 października 2015r. (znak: [...]), wydanej na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę Klubowi [...]", inwestorowi robót budowlanych, związanych z budową trzech kortów tenisowych, boiska sportowego wraz z odrębnymi ogrodzeniami i z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] w K., realizowanych na podstawie dwóch skutecznych zgłoszeń do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, z naruszeniem art. 50 ust. l pkt 3 ustawy prawo budowlane, tj. z naruszeniem art. 30 ust. l ww. ustawy, w związku z wykonywaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem tut. organu z dnia 04.09.2015 r., (znak: [...]): tj. powłoki pneumatycznej przykrywającej trzy korty; przyłącza energetycznego wraz z szafą energetyczną.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż inwestor wykonał dodatkowe roboty budowlane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z tym, organ I instancji skarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał wykonanie rozbiórki powłoki pneumatycznej przekrywającej trzy korty tenisowe wraz z siatka lin stalowych, zamocowanych do kotew zakotwionych w gruncie, rozmieszczonych dookoła ogrodzenia trzech kortów tenisowych (wzdłuż ich ogrodzenia) wraz z ww. kotwami oraz trzech kurtyn, składających się z drzwi stalowych wejściowych wraz z płaszczami, mocowanych do wylewek betonowych wraz z ww. wylewkami oraz przyłącza energetycznego wraz z szafą energetyczną.
Ponadto nakazał odłączenie urządzenia technicznego instalacji nadmuchowej od powłoki pneumatycznej i od instalacji elektrycznej, wraz z usunięciem ww. urządzenia poza obręb kortów tenisowych i boiska sportowego.
Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 4.09.2015r., PINB ustalił, że roboty budowlane na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. są kontynuowane.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł Klub [...]".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 kwietnia 2016r., (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
W ocenie MWINB, fakt prowadzenia robót i ich zakończenia, mimo pozostającego w obiegu prawnym ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót, jest bezsporny. Organ odwoławczy podzielił w pełni argumentację PINB, iż wykonanych robót nie można uznać jako roboty zabezpieczające. Organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane i nieobjętych określonymi w tym postanowieniu wymaganiami dotyczącymi niezbędnych zabezpieczeń budowy jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość, racjonalność wykonanych robót np. w zakresie zabezpieczeń obiektu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zdaniem organu II instancji, wszelkie prace zmierzające do zabezpieczenia obiektu muszą wynikać z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ww. ustawy.
Wykonywanie innych robót budowlanych w obiekcie budowlanym, którego to budowę wstrzymano, bezwzględnie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Jest to rodzaj sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana kontynuowana pomimo wstrzymania robót postanowieniem uprawnionego organu. Żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, że roboty budowlane mogą być przez inwestora kontynuowane (pomimo ich wstrzymania) jeżeli np. wynika to z ekspertyz czy opinii wykonanych na zlecenie inwestora, a mających na celu wykazanie, że prace te niezbędne są do zabezpieczenia obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych podstaw by takie ekspertyzy lub subiektywne przekonania inwestora uwzględniać (vide: wyrok WSA w Krakowie z 04.12.2012r., sygn. II SA/Kr [...]). Związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, niezależnie od woli i opinii sprawcy samowoli budowlanej przedłożonych przez niego ekspertyz a także wagi użytych w nich argumentów.
Tym samym, zdaniem MWIN, zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane- nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W niniejszym przypadku organ I instancji nie wstrzymał wykonania zaskarżonego postanowienia, więc było ono wykonalne z chwilą doręczenia inwestorowi.
Następnie ustosunkowując się do odwołania pełnomocnika strony, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty w nim zawarte nie zasługują na uwzględnienie, co wykazano powyżej. Ponadto MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż inwestor nie miał prawa "wykonywać ani dopuścić" do wykonywania robót budowlanych, z uwagi na postanowienie z dnia 4.09.2015r., a ewentualne roszczenia w stosunku do firmy budowlanej czy też innego podmiotu, wykonującego faktycznie roboty budowlane mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję MWINB złożył Klub [...]", podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepis art. 28 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że zarówno skarżący jak i dzierżawca terenu i zarazem inwestor - [...] sp. z o. o. w K. wielokrotnie, zgodnie oświadczali, iż inwestorem spornego obiektu ([...]) jest [...] sp. z o.o. w K. nie zaś skarżący.
Podkreślono również, iż Klub [...]" nie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której wykonano sporną inwestycję. Zaś [...] sp. z o.o. w K. legitymuje się długookresową umową dzierżawy, która dawała gwarancję wykonania nakazu rozbiórki prawidłowo skierowanego do inwestora.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, że nie może być za inwestora uznany ten kto nie spełnia definicji w rozumieniu przepisu art. 17 ustawy Prawo budowlane - nie jest podmiotem który inicjuje podjęcie działalność budowlanej. Klub [...]" nie zainicjował żadnej budowy. Spółka [...] sp. z o.o. w K. była i jest prawdziwym inwestorem. Organy administracyjne nie wskazały żadnych przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności oświadczeniom dwóch podmiotów występujących w niniejszej sprawie. Nadto nieprawidłowo ustaliły, iż skarżący jest użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji, a to z kolei, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, doprowadziło organ administracyjny do wniosku, iż ten właśnie tytuł do nieruchomości daje gwarancję wykonania nakazu rozbiórki i jest rzeczywistą przyczyną skierowania go do skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią obowiązujące w dacie jego podjęcia przez MWINB przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Kluczową kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie, do kogo powinien być skierowany nakaz rozbiórki w przedmiotowej sprawie.
Zasadność orzeczonego na podstawie art. 50 a pkt 2 ww. ustawy obowiązku, nie była przez stronę skarżącą kwestionowana w skardze. Sąd w całości zatem podtrzymuje poczynione przez organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie.
Podstawowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, dotyczą samowoli budowlanej co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się natomiast, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny w CBOSA). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, W. 2014 r., str. 694 - 697).
Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt (tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK [...] oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Jednakże gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że prawidłowo, w ocenie Sądu, organy obu instancji skierowały decyzje nakazującą rozbiórkę do KS "[...]". Jak wynika z analizy KW nr [...] oraz ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (m.in. informacji nadesłanej z Wydziału Skarbu Miasta K. k.11 a.a. oraz z oświadczenia złożonego przez Prezesa [...] (k. 12 a.a.) nielegalnie zabudowana działka nr [...] obr. [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K., na której ustanowiono na czas nieograniczony ograniczone prawo rzeczowe użytkowania na rzecz Klubu [...] To również strona skarżąca dokonała dwóch zgłoszeń zamiaru wykonania określanych robot budowlanych na ww. terenie. Nadto Prezes ww. Klubu - K. S., dokonując opisanych zgłoszeń złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmującą min. dz. nr [...].
W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego, że [...] Sp. z o.o. posiada tytuł prawny do przedmiotowego terenu. Z znajdującej się w aktach sprawy fotografii umowy najmu zawartej pomiędzy Klub A a [...] K. Sp. z o.o. wynika tylko, że spółka ta wynajmuje od strony skarżącej teren na eksploatację parkingu (k. 59 a.a.). Nadto strona skarżąca w żaden sposób nie uwiarygodniła wskazywanej w skardze okoliczności, że [...] Sp. z o.o. legitymuje się długookresową umową dzierżawy, która daje gwarancję na skutecznie wykonanie nakazu rozbiórki.
Podkreślenia bowiem wymaga, że wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy.
W ocenie Sądu prawidłowo adresatem zaskarżonej decyzji uczyniono KS "[...] będącego użytkownikiem wieczystym, a zarazem zarządcą ww. nieruchomości. Podmiot ten, w przeciwieństwie do Sp. z o.o. – [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością przeznaczoną na cele budowlane. Wskazanej przez stronę skarżącą ww. Spółce nie przysługiwało ani nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...]. Co więcej to na KS [...] jako użytkowniku ciąży obowiązek dbania o powierzoną nieruchomość oraz przeciwdziałanie czynnościom (tak jak w niniejszej sprawie działaniom inwestycyjnym podmiotu trzeciego), które to użytkowanie Klubu (a przez to także prawo własności Gminy K) naruszają, chyba że następuje to za wiedzą i zgodą Klubu np. drodze zawartej umowy. Skoro jednak Klub nie sprzeciwiał się podejmowanym robotom budowlanym, to należy przyjąć, że były one podejmowane i prowadzone za jego wiedzą i zgodą, a zatem na Klubie spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości, za którą odpowiada do stanu zgodnego z prawem.
Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów wskazanych w skardze przepisów tj. art. 77 i 28 k.p.a., ani innych przepisów postępowania w sposób mogący skutkować uchyleniem wydanych aktów albo stwierdzeniem ich nieważności.
Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.