Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) postanowieniem z dnia 31 marca 2016r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez K. D. poprzez adwokata P. A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2016r. nr [...] znak: [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "stanu technicznego oficyny bocznej i tylnej budynku na posesji przy ul. [...] w K., mogącego stworzyć zagrożenie dla użytkowników " i wydał decyzję jak wyżej. Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji, w ustawowo przewidzianym terminie, wniosła K. D. działająca przez pełnomocnika adwokata P. A. K. Za pismem z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...], PINB przesłał do WINB w odwołanie wraz z aktami przedmiotowej sprawy. WINB rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie odwołanie jest w świetle wskazanego przepisu niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, ze względu na brak wykazania przez adwokata P. A. K. (podpisanego pod wniesionym w imieniu Pani K. D. odwołaniem), iż posiada legitymację prawną do działania w imieniu K. D. (strony postępowania) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieprawidłowego stanu technicznego oficyny bocznej i tylnej budynku na posesji przy ul. [...] w K., w tym także do zaskarżenia w imieniu w/w strony, decyzji PINB z dnia 13 stycznia 2016r., zapadłej w w/w postępowaniu. WINB wskazał, że pod w/w odwołaniem K. D. z dnia 8 lutego 2016r. widnieje podpis adwokata P. A. K. Do w/w odwołania nie dołączono jednak pełnomocnictwa potwierdzającego, że adwokat P. A. K. upoważniony został do działania w imieniu K. D. przed WINB w postępowaniu odwoławczym znak: [...], w tym także do zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji.
W treści złożonego odwołania wskazano natomiast, że w/w pełnomocnik działa "na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy (...) ". Wobec powyższego WINB dokonał analizy przekazanych wraz z w/w odwołaniem akt sprawy organu I instancji (znak: [...] oraz znak: [...]) i stwierdził, że na stronie 7 akt PINB znak: [...] zalega kserokopia dokumentu, na który wskazuje adwokat P. A. K. (podpisanego przez Panią K. D. i zatytułowanego "Pełnomocnictwo"). WINB stwierdził jednak, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie czyni zadość wymaganiom określonym w art.33 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z w/w przepisem prawa "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony".
W niniejszym przypadku w/w pełnomocnictwo zalegające w aktach PINB przedłożone zostało w formie zwykłej kserokopii, która nie została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem przez adwokata P. A. K. Mając zatem na uwadze powyższe (brak formalny odwołania), WINB pismem z dnia 9 marca 2016r. znak: [...], w oparciu o art.64§2 k.p.a. wezwał adwokata P. A. K. do przesłania oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa (zgodnie z wymaganiami art. 33 § 3 k.p.a.) do reprezentowania Pani K. D. przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...], dotyczącej odwołania od decyzji PINB z dnia 13 stycznia 2016r. nr [...] znak: [...]". W przedmiotowym piśmie wskazano adresatowi, iż żądany dokument należy przesłać (przedłożyć) do siedziby organu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, a także pouczył, iż brak przedłożenia stosownego pełnomocnictwa w oznaczonym powyżej terminie, skutkować będzie stwierdzeniem przez organ niedopuszczalności odwołania.
Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w wezwania wynika, że zostało ono doręczone w dniu 14 marca 2016r. Zatem termin do usunięcia braku formalnego odwołania upływał wraz z dniem 21 marca 2016r. (7 dni od dnia doręczenia wezwania).
Pomimo powyższego, do dnia wydania postanowienia przez WINB adwokat P. A. K. nie uzupełnił przedmiotowego braku (nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa spełniającego wymagania art. 33 § 3 k.p.a.). Stwierdzić zatem należy, że brak formalny w/w odwołania K. D. działającej przez pełnomocnika, adwokata P. A. K. nie został usunięty, co w ocenie WINB skutkować winno pozostawieniem go bez rozpoznania (art.64 k.p.a.). Skoro jednakże kwestia sposobu zakończenia przez organ odwoławczy postępowania, przykładowo zainicjowanego wnioskiem zawierającym nieusunięte wady formalne została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie, to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) art.64 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie, w jakim określa sposób postępowania organu po bezskutecznym upływie terminu, określonego w wezwaniu do uzupełnienia braków.
Tym samym jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania (zażalenia) w terminie wyznaczonym na podstawie art.64 k.p.a., to organ odwoławczy zgodnie do dyspozycji art.134 k.p.a., mając na uwadze treść art.140 k.p.a., obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia. Wobec powyższego organ orzekł jak w sentencji.
Skargę od powyższego postanowienia złożyła K. D. działająca przez pełnomocnika adwokata P. A. K. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to w sytuacji, w której w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do realizacji przesłanek przewidzianych w niniejszym przepisie, które uzasadniałyby odrzucenie odwołania na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2016 roku, znak [...]. Wniosła o 1.uchylenie postanowienia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 31 marca 2016 roku, znak sprawy [...], a tym samym przyjęcie do rozpoznania odwołania z dnia 8 lutego 2016 roku, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że istotnym jest fakt, że w toku całego postępowania, wszelka korespondencja kierowana do K. D., doręczana była jej pełnomocnikowi, co było konsekwencją złożenia do akt sprawy pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania jej interesów.
Potwierdzenia powyższego znajdują się w aktach sprawy. Co więcej sama decyzja będąca przedmiotem późniejszego odwołania odrzuconego przez organ, również doręczona została na adres pełnomocnika skarżącej K. D. - adwokata P. A. K. W sytuacji w której organ doręczałby przedmiotową korespondencję, w tym przede wszystkim decyzję wydaną w niniejszej sprawie, nieupoważnionemu pełnomocnikowi, doszłoby do realizacji przesłanek przewidzianych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt. 4, zgodnie z którego treścią - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co rodziłoby konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt omyłkowego załączenia niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, bowiem pełnomocnictwo upoważniające do działania przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jak i wszelkimi innymi instancjami właściwymi w tej sprawie zostało przedłożone do akt sprawy we wcześniejszym terminie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) określono podstawową zasadę polskiego sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego orzeczenia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Badając sprawę z punktu widzenia powyższego skarga okazała się zasadna.
Nie ma sporu, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez K. D. adwokatowi P. A. K., co, jak słusznie wskazał organ, jest sprzeczne z art. 33 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji organ II instancji prawidłowo wezwał pełnomocnika K. D. o przedłożenie oryginału bądź poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1-3 k.p.a. odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej, które powinno być podpisane przez wnoszącego to odwołanie. Z kolei zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 3 § 2 k.p.a.), a na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.).
Prawidłowym było przy tym wezwanie o to występującego pełnomocnika, a nie stronę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10, LEX nr 599438, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r., V SA/Wa 741/08, LEX nr 485733).
Prawidłowe jest ustalenie organu, że w zakreślonym terminie pełnomocnictwo lub jego odpis nie zostały złożone. Niezłożenie pełnomocnictwa nie dawało jednak organowi podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na tym etapie, pomijając w tym miejscu doktrynalną i orzeczniczą kontrowersję, czy wezwanie o pełnomocnictwo powinno nastąpić pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, czy też pozostawienia go bez rozpoznania.
Jak to wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 27 grudnia 2012 r. III SAB/Lu 21/12, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl. oraz G. Łaszczyca, Cz.
Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 371). Należy bowiem zwrócić uwagę, że uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a pełnomocnik działa w imieniu strony na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeśli zatem pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Odwołanie uznać należy w takiej sytuacji za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z z art. 63 § 3 k.p.a. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Skoro w rozpoznawanej sprawie w terminie siedmiodniowym, określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające adwokata P. A. K. do działania w imieniu K. D. przed organem I instancji, organ II Instancji zobowiązany był wezwać K. D. do podpisania odwołania złożonego wcześniej jej imieniem. Uznanie odwołania za niedopuszczalne bez uprzedniego wezwania strony do podpisania odwołania stanowiło naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, skoro przesądziło o braku rozpoznania odwołania. Uzasadnia to zastosowanie art. 149 § 1pkt 1 lit.c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien wezwać K. D. do podpisania odwołania pod stosownym rygorem. W zakresie rygoru, w ocenie Sądu powinno to nastąpić pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Natomiast zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. przykładowo uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, opubl. w OSNAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702, podobnie wyroki NSA z dnia: 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07; 11 marca 2011 r., II GSK 337/10; 28 lipca 2011 r., II OSK 1017/11; 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11; 10 marca 2011 r., II GSK 358/10 oraz B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s.311). Strona nie pozostaje więc w takiej sytuacji bez ochrony prawnej.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.