Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. postanowieniem nr [...] z 8 lipca 2019 r. znak [...], na wniosek A. K. i A. K. z 3 kwietnia 2019 r. uzupełniony pismem z 28 czerwca 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizacji budynku gospodarczego wybudowanego przed 1960r. i zlokalizowanego na dz. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w N. S..
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 10 kwietnia 2019 r. na dziennik podawczy organu wpłynęło pismo A. K. i A. K. z 3 kwietnia 2019 r. w sprawie cyt: "wydania nakazu Ob. D. R. zamieszkały ul. [...] w N. S. - rozebranie szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej w N. S. przy ul. [...]".
Pismo to potraktowane zostało jako skarga, na którą - po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w terenie - udzielono odpowiedzi w formie zawiadomienia w trybie art. 238 § 1 K.p.a., uznając skargę za bezzasadną.
W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, A. i A. K. wystosowali pismo z 28 czerwca 2019 r., w którym jednoznacznie sprecyzowali, iż cyt.: "intencją wniosku o wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia legalności i bezpieczeństwa pożarowego, (...) Oczekuję tym samym prowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasad dot. udziału stron".
Jednocześnie wnioskodawcy załączyli kopie dwóch decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie:
- 1. decyzji Urzędu Miejskiego w N. S. z 22 września 1980 r. znak: [...], którą wydano nakaz rozbiórki szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w N. S.;
- 2. decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w N. S. z 20 października 1980 r. znak: [...], którą uchylono ww. decyzję I instancji.
Pismem z 16 maja 2019 r. organ wystąpił do Urzędu Miasta N. S. Wydziału Architektury i Urbanistyki o udostępnienie akt i wszelkich dokumentów związanych z postępowaniami prowadzonymi w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.. W odpowiedzi z 27 maja 2019 r. znak: [...] poinformowano, że cyt.: "według Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 roku, w sprawie organizacji zakresu działalności archiwów zakładowych, "decyzję na rozbiórkę obiektu budowlanego" posiada kategorię archiwalną - B5. Zgodnie z powyższym, po wymaganym przepisami prawa okresie przechowywania, tut. organ przekazuje rejestry decyzji na rozbiórkę wraz z aktami spraw do zniszczenia".
Organ dodał, że 10 maja 2019 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę przedmiotowego budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w N. S., w wyniku której stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest nieużytkowany - jest opróżniony - i znajduje się w dobrym stanie technicznym.
Przechodząc do merytorycznych rozważań organ przywołał treść art. 61 § 1 K.p.a. Wskazał, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2019 r. sygn. l OSK 1817/17 w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.
Następnie organ podał, że w rozpatrywanym przypadku - co wynika z pisma wnioskodawców - mamy do czynienia z drewnianym budynkiem gospodarczym, który został zrealizowany przed 1960 r., w stosunku do którego toczyło się postępowanie administracyjne mające na celu zbadanie legalności realizacji budynku. Postępowanie to zakończono decyzją, która została uchylona przez organ II instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Mając na względzie, iż postępowania to toczyły się w 1980 r., tj. 39 lat temu, nie zachowała się archiwalna dokumentacja - akta postępowań zostały przekazane do zniszczenia.
W ocenie organu I instancji ustalony stan faktyczny uniemożliwia podjęcie przez PINB postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie legalności realizacji budynku gospodarczego przy ul. [...] w N. S.. Organ dodał, że postępowanie o takim samych charakterze przedmiotowym i podmiotowym toczyło się już bowiem przed stosownym organem. Jednocześnie PINB wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli w terenie - nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Budynek jest obecnie nieużytkowany i znajduje się w dobrym stanie technicznym.
A. K. i A. K. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie prawa materialnego, które doprowadziły do przedwczesnego wydania rzekomo kończącego sprawę administracyjną. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zlecenie dalszego prowadzenia postępowania. Powtórzyli artykułowane wcześniej stanowisko co do potrzeby kontroli legalności posadowienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego drewnianej szopy stojącej w granicy ich działki.
Zakwestionowali przyjęty przez organ dobry stan techniczny obiektu i nazywanie go budynkiem gospodarczym. Na dowód przedłożyli zdjęcia. Podnieśli, że obiekt nigdy nie miał fundamentów a szopa służyła wyłącznie za magazyn w czasie budowy. Wskazali na przepisy dotyczące wymaganych odległości obiektów od granic nieruchomości. Podnieśli, że szopa nie jest ujawniona w mapach, co potwierdza nielegalność jej posadowienia. Zarzucili, że nie zostali powiadomieni o prowadzonej wizji. W sprawie nie zaistniały przesłanki wskazujące na powagę rzeczy osądzonej. Zarzucili pominięcie, że podnoszone aktualnie okoliczności dotyczące krytycznego stanu technicznego są okolicznościami nowymi (zmieniony stan faktyczny).
Dodatkowo podnieśli, że wskazywaną decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w N. S. z 20 października 1980 r. uchylono decyzję Urzędu Miejskiego w N. S. z 22 września 1980 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...], ale postępowanie w sprawie skierowano do ponownego rozpoznania. Do dnia dzisiejszego nie jest wiadome jak postępowanie to się zakończyło.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 P.b.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego I instancji i wydanego postanowienia w oparciu o akta sprawy znak: [...]
Organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizacji budynku gospodarczego wybudowanego przed 1960 r. i zlokalizowanego na dz. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S., usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w N. S..
Art. 61a § 1 K.p.a. został dodany do Kodeksu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r., nr 6, poz.
18) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Nadto skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Następnie, organ II instancji przedstawił wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. wskazując, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną.
Drugą, niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak rozumieć, że odmowa wszczęcia postępowania, z tej właśnie przyczyny, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania.
W wyroku NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2159/12 wskazano, że z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy MWINB stwierdził, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W ocenie MWINB zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ II instancji dodał, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia pisma PINB dla Miasta N. S. z 16 maja 2019r., znak: [...] skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta N. S., w którym wskazano: "w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (...) przez Urząd Miejski w N. S. prowadzone było postępowanie administracyjne o sygnaturze akt: [...] zakończone wydaniem decyzji administracyjnej".
W ww. piśmie zwrócono się o przesłanie "(...) wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. S., a w szczególności decyzji kończącej postępowanie znak: [...]".
W odpowiedzi na powyższe Urząd Miasta N. S. poinformował, iż nie zachowała się dokumentacja archiwalna przedmiotowej sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że sprawa legalności przedmiotowego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S. była przedmiotem postępowania przed stosownym organem. Nie zachowały się archiwalne egzemplarze dokumentów przedmiotowej sprawy, a PINB dla Miasta N. S. wyczerpał możliwości ich pozyskania.
Zdaniem MWINB okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest w ustalonym stanie sprawy zasadne, ponieważ organ I instancji nie mógł wszcząć ponownie postępowania administracyjnego w sprawie.
W sprawie uwag zawartych w zażaleniu MWINB podał, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków merytorycznych.
A. K. i A. K. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy jednoczesnym zlekceważeniu słusznego interesu wnioskodawców, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji wystąpienia w sprawie przesłanki zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., pomimo zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego do merytorycznego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie obu postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia stanowiska organu, co do występowania w sprawie przesłanki negatywnej z art. 61a § 1 K.p.a., a więc innej uzasadnionej okoliczności uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.
Skarżący zarzucili, że MWINB wskazał, iż skoro przed trzema dekadami toczyło się postępowanie w sprawie rozbiórki tego obiektu, to w aktualnych okolicznościach nie ma podstaw do ponownego podmiotowego i przedmiotowego procedowania w tej sprawie. Jednocześnie MWINB nie ustalił dokładnie jakie to było postępowanie, ani tym bardziej nie wskazał jak się ono ostatecznie zakończyło. Według skarżących pomimo przedłożenia przez skarżących w toku postępowania w pierwszej instancji jak i dosłania dokumentacji do organu II instancji całkowicie pominięte zostały obiektywnie ustalone okoliczności.
Skarżący podnieśli w pierwszej kolejności, że wbrew twierdzeniu MWINB fakt prowadzenia postępowania przed laty w sprawie rozbiórki szopy nie zakończył się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Zatem przywoływana przez MWINB argumentacja dotycząca uprzednio prowadzonego podmiotowo i przedmiotowo postępowania nie może zdaniem skarżących być uznana za przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., skoro postępowanie to nie zakończyło się wówczas ostateczną decyzją administracyjną.
Skarżący podnieśli, że twierdzenia organów obu instancji o rzekomej trudności w procedowaniu w niniejszej sprawie z powodu zniszczenia akt są bezprzedmiotowe, skoro sami skarżący przedłożyli dokumenty wystarczające do poczynienia obiektywnych ustaleń faktycznych dotyczących tej szopy. Oczywiste jest, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego wszelkie dokumenty prawne i techniczne dotyczące obiektów budowlanych winny być w posiadaniu właściciela nieruchomości - brak takich dokumentów wymusza prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Tymczasem w tej sprawie urzędnicy PINB nie żądają dokumentów od właściciela tylko na potrzeby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tłumaczą się brakiem dokumentów w urzędzie.
Wskazanie przez PINB, że skoro podczas kontroli stan techniczny budynku nie budził zastrzeżeń, to brak jest podstaw prawnych w oparciu o przepisy prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu jest niekonsekwencją organu, skoro z jednej strony organ w postanowieniu podaje, że istnieją rzekomo inne okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego w ogólności, a z drugiej strony ten sam organ wskazuje, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej dla skarżących decyzji merytorycznej, co samo w sobie jest oczywiście rozstrzygnięciem merytorycznym właśnie wymagającym uprzedniego wszczęcia postępowania.
Skarżący zarzucili, że PINB poprzez tworzenie lakonicznej dokumentacji w sprawie ukrywa faktyczny krytyczny stan techniczny szopy, której ocena została dokonana już w 1998 r. przez biegłego sądowego J. M.. Biegły ten przeprowadził rozpoznanie stanu szopy już 18 grudnia 1998 r., co zlecone mu zostało przez Policję w N. S.. Stan szopy od tamtego momentu nie zmienił się, przy czym w związku z interwencją skarżących w organach nadzoru budowlanego oraz administracji architektonicznej właściciele dokonali zgłoszenia zamiaru jej remontu poprzez wymianę dachu, co zdaniem skarżących ma na celu zatuszowanie jej prawdziwej historii i swoiste zalegalizowanie.
Skoro Urząd Miasta w N. S. Wydział Architektury, Urbanistyki i Planowania Przestrzennego w 1998 r. przekazał do Urzędu Strefy Usług Publicznych (eksperymentalna [...] struktura przed wprowadzeniem powiatów) dokumenty dotyczące wydania decyzji nakazującej rozbiórkę szopy wiaty tymczasowej na nieruchomości przy ulicy [...] do załatwienia według kompetencji, to na pewno ocena stanu szopy wykazana przez biegłego była znana i przekazana do PINB. Twierdzenia PINB o zniszczeniu akt skarżący uznali więc za niewiarygodne także z tego względu.
Skarżący zaakcentowali, że najważniejszym uchybieniem organów administracji w tej sprawie jest pomijanie, iż po uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę postępowanie w sprawie skierowano do ponownego rozpoznania. Skarżącym do dnia dzisiejszego nie jest wiadome jak postępowanie to się zakończyło. Według skarżących organy obu instancji kwestii tej nawet nie poruszają, nie mówiąc już o jej wyjaśnieniu. Lakoniczna teza o zniszczeniu akt nie może stanowić takiego wyjaśnienia. W tej sytuacji tym bardziej nie można mówić o uprzednim prawomocnym i ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy legalności szopy drewnianej, skoro nie ma decyzji wydanej w toku ponownego rozpoznania.
MWINB nie identyfikuje w żaden sposób w świetle dotychczasowych decyzji i pism z czym w ogóle mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Według skarżących nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem sprawy jest drewniana szopa, nie zaś wskazany w postanowieniu obiekt budowlany - budynek gospodarczy. W opinii skarżących ze zdumieniem wręcz należy przyjąć stwierdzenia organu, iż mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, skoro jest to zwykła drewniana rozwalająca się szopa - nazywanie jej budynkiem gospodarczym stanowi nadużycie, albowiem obiekt ten nie mieści się w żaden sposób w definicji obiektu budynkowego (choćby przez to, iż nie jest trwale związany z podłożem). Stan techniczny szopy również pozostawia wątpliwości co do bezpieczeństwa, co wykazane było w toku postępowania.
Już w decyzji uchylającej zawarto jednoznaczne stwierdzenie, iż w przyszłości szopa powinna zostać przebudowana poprzez wymianę ścian drewnianych na murowane. Zalecenia tego nie wykonano przez 29 lat. Okoliczności te zostały całkowicie zlekceważone przez organ, a wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jako przedwczesne należy uznać za wadliwe.
Skarżący zastrzegli, że swoim podaniem spełnili kryteria wszczęcia postępowania na wniosek strony:
- 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;
- 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28;
- 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;
- 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.
Skarżący podnieśli, że oparcie odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku.
Według komentatorów "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną -sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).
Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistych, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 330/17, z 20 listopada 2017 r., sygn. II GSK 1706/17). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. II OSK 2600/16). W ocenie skarżących w niniejszej sprawie doszło do takiej sytuacji, skoro organ odmawia wszczęcia postępowania a jednocześnie rozstrzyga, iż szopa jest legalna.
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. II OSK 2671/13).
Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r, II SA/Bk 429/15).
Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 347/11). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (teza druga wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. IV SA/Po 332/12).
Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. II SA/Ke 557/12).
Skarżący podsumowali powyższe rozważania stwierdzając, iż zachowanie MWINB i PINB w niniejszej sprawie stanowi jednoznaczne zaprzeczenie ww. tez ugruntowanego przecież orzecznictwa. Zdaniem skarżących uprzednie prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki nie jest inną okolicznością uniemożliwiającą prowadzenie postępowania.
Naruszając przepis art. 61a § 1 K.p.a. MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na prowadzenie postępowania, a nie zaś na pozostającą w obrocie prawnym decyzję, która stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie - decyzji takiej przecież nie ma.
Ocena ta byłaby prawidłowa jednak tylko wówczas, gdyby organ miał pewność co do zakresu żądania wnioskodawców w świetle prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy. Prawidłowa ocena sytuacji determinować mogła hipotetycznie ustalenia organu co do intencji wnioskodawców w zakresie ewentualnego wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Reasumując skarżący zaznaczyli, iż organy obu instancji nie zwróciły się do skarżących z wezwaniem o doprecyzowania ich żądania i przedwcześnie założyły, że w niniejszej sprawie należało zastosować art. 61a K.p.a. jako podstawę do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jedną z uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, jest przypadek gdy żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której prowadzone jest już postępowanie (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1948/18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Co istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie PINB odmawiające na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie "legalności realizacji budynku gospodarczego wybudowanego przed 1960 r.". Przedmiotowy obiekt budowlany istniejący przy granicy jest od co najmniej 40 lat źródłem konfliktu pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek (obecnie nr [...] i nr [...]).
Na wstępie należy podkreślić, co zresztą trafnie podnosili zarówno skarżący jak i organ II instancji, że instytucja odmowy wszczęcia postepowania przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje rozstrzygnięcie formalne, bez prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie takie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a organ nie może formułować w nim wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w sytuacjach oczywistych, gdy ocena zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Nie jest sporne, że potencjalnie z sytuacją zasadnej odmowy wszczęcia postepowania będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Sąd w składzie orzekającym w ww. zakresie w pełni podziela argumentację w przywołanych przez organ odwoławczy i skarżących wyrokach sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że uzasadnienia postanowień obu instancji zawierają wadliwości trzech rodzajów, z których każda jest samodzielną podstawą do wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.
Po pierwsze, organy wystąpienie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania upatrywały w prowadzonym uprzednio w latach 80-tych postępowaniu o takim samych charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Ustalenia jednak w tym zakresie wymagały podjęcia działań wyjaśniających, które winny być podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, po jego wszczęciu, a nie we wstępnej fazie poprzedzającej wszczęcie (organ I instancji przeprowadzał m.in. oględziny – bez udziału wnioskodawców i występował do innych organów o informacje).
Po drugie, podjęte przez organy działania nie doprowadziły do jednoznacznego wykazania ani tożsamości ww. postępowania prowadzonego w latach 80-tych, ani też do ustalenia jak ww. postępowanie się zakończyło.
Zalegająca w aktach administracyjnych decyzja Prezydenta Miasta N. S. (Urzędu Miejskiego w N. S.) z 22 września 1980 r. znak: [...] orzekająca nakaz rozebrania szopy drewnianej usytuowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] została uchylona przez decyzję Wojewody N. (Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego w N. S.) z 20 października 1980 r. znak: [...] Jako podstawę prawną ww. decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (brzmienie z 1988 r.) "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji".
Zatem z sentencji rozstrzygnięcia wynika, że organ ten podjął decyzję reformatoryjną, choć brak jest treści zreformowanego rozstrzygnięcia. Z kolei z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że "Przedłożony (...) akt notarialny (...) z dnia 15.IX.1960r. stwierdza, że parcela [...] jest zabudowana budynkiem gospodarczym drewnianym na fundamencie oraz szopą. (...) Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie tut. Biuro stwierdza, ze budynek usytuowany jest w głębi ogrodu (...). W związku z powyższym sprawę przekazuje się do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji".
W konsekwencji organy nadzoru budowlanego powinny przyjąć albo brak jednoznacznego ustalenia w niniejszej sprawie tożsamości ww. postępowania z postępowaniem inicjowanym w 2019 r. przez skarżących, albo w przypadku uznania tej tożsamości, jako obecnie właściwe w sprawach legalności i utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami technicznymi (organy orzekające w latach 80-tych nie mają obecnie tych kompetencji), winny doprowadzić ww. postępowanie jako niezakończone do końcowego rozstrzygnięcia.
W każdym przypadku wyżej wymienione postępowanie i wydane w nim decyzje nie mogą być uznane za przesłankę odmowy prowadzenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowego stanu technicznego przedmiotowego obiektu.
Należy zauważyć, że adresatem ww. decyzji z 1980 i z 1988 r. był m.in. A. K., a skarżący w odwołaniu i skardze podnosili, że do dnia dzisiejszego nie jest wiadome jak ww. postępowanie się zakończyło, z czego można wnioskować, że A. K. nie otrzymał żadnej decyzji w sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.
W żadnym razie nie można zaakceptować stanowiska organu I instancji, że brak zachowania się archiwalnej dokumentacji – przekazanie akt postępowań do zniszczenia - może być podstawą odmowy przez PINB wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie legalności realizacji budynku gospodarczego przy ul. [...] w N. S..
Wadliwa i nieuprawniona jest też argumentacja organu odwoławczego, jakoby wobec prowadzenia w latach 80-tych postępowania w sprawie legalności szopy drewnianej na przedmiotowej działce, przy braku zachowania się archiwalnych dokumentów tej sprawy, wykluczone było wszczęcie ponownie postępowania administracyjnego.
Trzeba tu wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżących, braki w dokumentacji postępowań prowadzonych przed wieloma laty są obiektywną okolicznością, za którą nie odpowiadają bezpośrednio orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Powyższe nie może być jednak interpretowane, jak chcą organy, w sposób tamujący rozpoznanie sprawy inicjowanej przez skarżących. Również przepisy prawa budowlanego dotyczące obowiązków właścicieli odnośnie dokumentacji technicznej zmieniały się na przestrzeni czasu, a wcześniej były mniej rygorystyczne.
Po trzecie, co zasadnie zarzucali skarżący, organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojego postanowienia z 8 lipca 2019 r., że po przeprowadzeniu kontroli w terenie - nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku, który jest obecnie nieużytkowany i znajduje się w dobrym stanie technicznym.
Takie stwierdzenie wykracza poza dopuszczalne uzasadnienie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jako dotyczące kwestii merytorycznych. Co więcej, organy mimo wyraźnych twierdzeń skarżących o braku fundamentów (związania z gruntem) obiektu (szopy), bez wystarczającego uzasadnienia przyjęły jako przedmiot orzekania "budynek gospodarczy" (brak stwierdzeń w zakresie związania z gruntem również w protokole kontroli [...] z 10 maja 2019 r. – k. 22 akt adm.).
Podsumowując, organy naruszyły w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., a także art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.
Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu (w ramach postępowania jurysdykcyjnego) uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa i wskazania co do kierunków działania, w myśl art. 153 P.p.s.a.
Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł odnosić się do meritum sprawy, czyli kwestii legalności i odpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jako pozostających poza zakresem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, które stanowi uiszczony wpis od skargi w kwocie 100zł.