Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. nr 236/2022 znak: ROIK II.5160.156.2021.MMP działając na postawie art. 49e pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), oraz art. 104 K.p.a. nałożył na inwestora R. S. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego tj.: drugiej kondygnacji nadbudowanej nad budynkiem gospodarczym w konstrukcji żelbetowej, o powierzchni zabudowy wynoszącej 159,30 m2 oraz rozbudowanej części ww. budynku w konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy wynoszącej 252,00 m2, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że na terenie działki nr [...] obr. N.-33 N. H. przy ul. [...] w K., prowadzone były roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego, zlokalizowanego po lewej stronie wjazdu na ww. działkę. Wykonano roboty polegające na wzniesieniu ścian II kondygnacji wraz ze stropem żelbetowym w części budynku. Ponadto wykonano ścianki działkowe wewnątrz budynku na poziomie parteru i I piętra. Stwierdzono, że konstrukcja budynku w części pozostała nienaruszona - ściany zewnętrzne oraz strop na długości około 17,70 m.
Pozostała część budynku została rozebrana, a w jej miejsce wykonano nową jednokondygnacyjną konstrukcję stalową o długości około 21 m. Wykonano nowe otwory okienne, zamontowana została stolarka okienne i drzwiowa. Nad częścią dwukondygnacyjną wykonano dach jednospadowy z płyt warstwowych. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono, że roboty budowlane nie zostały zakończone.
Organ ustalił, że inwestorem przedmiotowej budowy jest R. S., będący równocześnie współwłaścicielem nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia zabudowy nadbudowanej części budynku gospodarczego wynosi 159,30 m2, natomiast powierzchnia zabudowy rozbudowanej części wynosi 252,00 m2.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestor przedmiotowego obiektu realizował inwestycję nie posiadając wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2021 r. wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych w zakresie nadbudowy i rozbudowy budynku. Wobec złożenia przez inwestora wniosku legalizacyjnego, w dniu 6 sierpnia 2021 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych tj.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "WYCIĄŻE" zatwierdzonego uchwałą nr LXXXII/1075/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, tj.: trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwóch egzemplarzy projektu technicznego.
W dniu 5 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności budowy polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna N. H. z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wyciąże".
Do dnia wydania decyzji obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie został wykonany przez inwestora. Wobec powyższego organ orzekł o konieczności rozbiórki.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. S., zarzucając między innymi naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 49 e pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, mimo braku ustalenia przez organ jaka jest prawidłowa kwalifikacja robót wykonanych przez skarżącego oraz w jakiej dacie zostały wykonane, co uniemożliwia stwierdzenie czy roboty kwalifikują się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz czy w dacie ich wykonania istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ich realizację;
- - art. 48 b Prawa budowlanego poprzez błędne sformułowanie przez organ żądania co do obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło wydanie zaświadczenia przez właściwy organ. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 168/2023 znak: WOB.7721.524.2022.KJAS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 49e pkt 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 104 K.p.a. nakazując R. S. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. drugiej kondygnacji nadbudowanej nad budynkiem gospodarczym zlokalizowanym po lewej stronie od wjazdu, na działce nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., w konstrukcji żelbetowej, o powierzchni zabudowy wynoszącej 159,30m2 oraz rozbudowanej części ww. budynku w konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy wynoszącej 252,00 m2, wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość składająca się m. in. z działki nr ewid.[...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., która pozostaje zabudowana przedmiotowym obiektem budowlanym, stanowi współwłasność R. S. oraz A. S.. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale dotyczącym procedury legalizacyjnej nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z faktem, iż roboty budowlane nie zostały zakończone, adresatem nakazów wynikających z procedury legalizacyjnej słusznie został uznany inwestor.
Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku gospodarczego powinna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. była w ocenie MWINB prawidłowa. Przedmiotowe roboty budowlane stanowiły nadbudowę istniejącego obiektu budowalnego - budynku gospodarczego zlokalizowanego po lewej stronie od wjazdu, na działce nr [...] obr. [...] N. przy ul. [...] w K. w zakresie realizacji drugiej kondygnacji w konstrukcji żelbetowej o powierzchni zabudowy wynoszącej 159,30m2 nad ww. budynkiem gospodarczym, a także rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego w konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy wynoszącej 252 m2. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Organ stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego ustalono na podstawie analizy zdjęć lotniczych znajdujących się na portalu https.//miip.geomalopolska.pl/imap, że w 2018 r. przedmiotowy budynek gospodarczy nie był nadbudowany ani rozbudowany w obecnym kształcie. Natomiast zdjęcie lotnicze datowane na lata 2019-2021 wykazało istnienie przedmiotowego budynku gospodarczego po wykonanych robotach budowlanych pozostających przedmiotem postępowania. Kontrola przedmiotowej nieruchomości wykonana przez PINB, podczas której stwierdzono wykonanie przedmiotowych robót budowalnych, została przeprowadzona w dniu 29 czerwca 2021r. Wobec powyższego należy wskazać, że przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte w latach 2019-2021 i nie zostały zakończone.
Poddając analizie etapy postępowania legalizacyjnego MWINB stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 5 lipca 2021 r., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz wskazując na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej. Następnie, po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej, PINB prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
Pomimo wydłużania przez organ powiatowy terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, do dnia wydania decyzji przez PINB i przez organ odwoławczy, inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów legalizacyjnych.
W dalszej części uzasadnienia MWINB stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. Decyzja reformatoryjna wydana została z uwagi na brak precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki w sentencji decyzji PINB.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. S., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 49e pkt 4 ustawy poprzez jego zastosowanie, mimo braku ustalenia przez organ jaka jest prawidłowa kwalifikacja robót wykonanych przez skarżącego, co uniemożliwia stwierdzenie, czy roboty kwalifikują się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, tj. czy stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz czy w dacie ich wykonania istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ich realizację;
- 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy do robót budowlanych zakwalifikowanych przez organ w toku postępowania jako przebudowa, a w konsekwencji do zastosowania błędnego trybu legalizacji robót budowlanych;
- 3) art. 48 b Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki przez organ II instancji pomimo błędnego sformułowania przez organ I instancji żądania co do obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło wydanie zaświadczenia przez właściwy organ (Prezydenta Miasta Krakowa), tj. poprzez zobowiązanie do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek objęty niniejszym postępowaniem został wybudowany przed uchwaleniem planu miejscowego, a postępowanie dotyczyło robót budowlanych zrealizowanych na istniejącym obiekcie;
- 4) art. 7 K.p.a. wz. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów bez pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poddania szczegółowej analizie wszelkich ze zgromadzonych w sprawie dowodów,
- 5) art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziło do rażącego naruszenia zakazu reformatoinis in peius w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wykazał dlaczego prace pierwotnie zakwalifikowane jako "przebudowa" zostały następnie zakwalifikowane jako "rozbudowa". W przypadku uznania, że roboty budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zastosowania w sprawie nie mógł znaleźć art. 48 ustawy, w takim przypadku właściwym trybem było postępowanie naprawcze z art. 50 Prawa budowlanego. Tym samym brak prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych realizowanych na nieruchomości przez skarżącego doprowadziło do zastosowania nieprawidłowych przepisów i trybu ich legalizacji. W sprawie organ nie przeprowadził szczegółowej analizy prowadzonych robot budowlanych, a następnie nie dokonał odpowiedniej kwalifikacji tych prac przy uwzględnieniu rozumienia pojęć przebudowy i rozbudowy. Z ustaleń organu w szczególności nie wynika, że w toku robót budowlanych prowadzonych wewnątrz budynku (wykonanie ścianek działowych, nowe otwory okienne, wykonanie konstrukcji stalowej) doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.329 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Skarga jest bezzasadna.
W związku z kwestionowaniem przez skarżącego trybu zastosowanego przez organy, na wstępie wyjaśnić należy, że od 26.09.2005 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uległa zmianie treść art.3 pkt 6), 7) i 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12). W rozumieniu wymienionej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Robotami budowlanymi są: budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
We wstępnej części protokołu kontroli z dnia 29.06.2021 r. odnotowany został przedmiot kontroli w następujący sposób: "ul. [...] w K.: dz. nr [...] obr. [...] N. H., nadbudowa i przebudowa budynku gospodarczego zlokalizowanego po lewej stronie od wjazdu na teren ww. działki oraz w zakresie legalności pozostałych obiektów na działce". W dalszej części protokołu zatytułowanej "Ustalenia" zawarto opis wykonanych robót budowlanych: "istniejący pierwotnie budynek gospodarczy po lewej stronie od wjazdu jest nadbudowywany oraz przebudowywany. Realizowane są roboty związane z wykonaniem drugiej kondygnacji oraz przebudową wnętrza. Pozostała część budynku została rozebrana i w jej miejsce wykonano nową konstrukcję stalową na istniejącym fundamencie z wykonaną nową płytą o długości około 21 m. (...). W dniu kontroli stan zaawansowania to wykonane ścianki działowe na poziomie parteru oraz piętra wydzielające nowe pomieszczenia".
Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty jako nadbudowę (w zakresie nowo wykonanego piętra budynku) oraz rozbudowę (w zakresie konstrukcji stalowej parterowej powstałej w miejscu rozebranej części budynku). W świetle przedstawionych wyżej definicji, za przebudowę mogły być uznane (i tak zostały zakwalifikowane) jedynie zmiany w zakresie wykonania ścianek działowych na parterze budynku, ale roboty te nie były przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Z protokołu w sposób jednoznaczny wynika, że sformułowanie "przebudowa" nie odnosiło się, bo nie mogło, do wybudowania piętra na jednej części budynku oraz do rozebrania starej części budynku i dobudowy drugiej jego części. Potwierdza to treść adnotacji urzędowej z dnia 30.06.2021 r. Nadto, z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 5 lipca 2021 r. jednoznacznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego po lewej stronie od wjazdu, na działce nr [...] obr. N. H.. Konsekwentnie taka właśnie kwalifikacja robót przedstawiona została w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 5 lipca 2021 r.
Dlatego też zarzut braku ustalenia przez organ jaka jest prawidłowa kwalifikacja robót wykonanych przez skarżącego, co uniemożliwia stwierdzenie, czy roboty kwalifikują się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, tj. czy stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz czy w dacie ich wykonania istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ich realizację jest całkowicie niezasadny.
Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie skargi, że roboty będące przedmiotem decyzji organ zakwalifikował w toku postępowania jako przebudowa. Ani organ I, ani II instancji nie zakwalifikowały samowolnie wykonanych robót polegających na nadbudowaniu piętra na części budynku gospodarczego oraz rozebraniu drugiej jego części i wykonaniu w jej miejsce konstrukcji stalowej, jako przebudowy.
Zgodnie z przepisem art.48 ust.1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli (Dz.U.2019.1186 t.j. z dnia 2019.06.26) organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dacie rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych, stosownie do art.29 ust.1 pkt a) i e) prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2. Parametry przedmiotowego obiektu, nawet gdyby jego przeznaczenie związane było z produkcją rolną, wskazują, że jego budowa (nadbudowa i rozbudowa) wymagała pozwolenia na budowę.
Na gruncie wówczas obowiązujących przepisów, legalizacja samowoli była możliwa tylko w przypadku zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakładał obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w art.48 ust.3 ustawy dokumentów.
Przepis art.48 został zmieniony art.1 pkt 31) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.47) i obowiązuje w znowelizowanym brzmieniu od dnia 19 września 2020 r. Jednakże, stosownie do przepisu przejściowego zawartego w art.25 ustawy zmieniającej, jedynie do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 lipca 2021 r., zastosowanie w sprawie miały znowelizowane przepisy.
I tak, na podstawie art.48 ust.1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część będący w budowie albo wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. W myśl art.48 ust.3 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art.48a ust.1).
W myśl art.48 b ustawy w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zgodnie z art.48 ust.2 "w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) do dokumentów legalizacyjnych należą:
- 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
- 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.
W przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art.49 e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity: Dz.U. z 2023r., poz. 682).
Wszystkie zacytowane przepisy organ prawidłowo zastosował.
W postanowieniu z dnia 6.08.2021 r. organ określił termin złożenia wymaganych dokumentów do dnia 31.12.2021 r. W dniu 5.01.2022 r. do PINB wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Krakowie o odmowie wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wyciąże" budowy polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie opisywanego budynku gospodarczego. W dniach 11.02.2022 r. i 18.02.2022 r. skarżący złożył wnioski o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do końca maja 2022 r., argumentując że lokalizacja istniejącego budynku, w którym wykonano roboty budowlane wymaga szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień dotyczących zgodności z ustaleniami planu "Wyciąże". Organ przychylając się do tego wniosku postanowieniem z dnia 25.02.2022 r. przedłużył termin do dnia 31.05.2022 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 18.05.2022 r., powołując się ponownie na te same okoliczności, skarżący wniósł o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów.
Reakcją organu było wysłanie do stron postępowania w dniu 17.06.2022 r. zawiadomienia w trybie art.10 k.p.a. o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z kompletem akt sprawy i wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań. Strony nie skorzystały z tej możliwości i organ I instancji w dniu 15.07.2022 r. wydal decyzję.
Organ w sprawie kolejnego wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów nie wydal, co prawda, żadnego aktu administracyjnego, ale nie miało to żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Przecież już w dniu 5.01.2022 r., w którym do PINB wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Krakowie o odmowie wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "W. " budowy polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie opisywanego budynku gospodarczego, organ wiedział, że niemożliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji nie miał zatem żadnych podstaw do kolejnego wydłużenia zakreślonego terminu. Skarżący nie przedstawił żadnego z żądanych dokumentów, tak więc brak formalnego rozpoznania wniosku w żaden sposób nie mógł zmienić sytuacji skarżącego.
Niezasadny był zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 48 b poprzez błędne sformułowanie przez organ I instancji żądania co do obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło wydanie zaświadczenia przez właściwy organ (Prezydenta Miasta Krakowa), tj. poprzez zobowiązanie do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek objęty niniejszym postępowaniem został wybudowany przed uchwaleniem planu miejscowego, a postępowanie dotyczyło robót budowlanych zrealizowanych na istniejącym obiekcie.
Jak już wcześniej wyjaśniono, termin "budowa" obejmuje "nadbudowę" i "rozbudowę". Nadto, w treści postanowienia z dnia 6.08.2021 r. wyraźnie wskazano, że obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...], co było adekwatne do ustalonego zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wszak żądanie przedłożenia określonych dokumentów nie dotyczyło istniejącego przed uchwaleniem obowiązującego m.p.z.p. "Wyciąże" budynku gospodarczego, ale nielegalnie wykonanych nadbudowy i rozbudowy. Nakaz rozbiórki nie obejmuje również części parterowej obiektu, na której dokonano nadbudowy.
Wreszcie, sam skarżący złożył wniosek o legalizację "rozbudowy i nadbudowy" budynku gospodarczego.
Jak wynika z postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5.01.2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia (k.28 akt administracyjnych), to pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie zaświadczenia "o zgodności budowy polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] obr[...], jednostka ewidencyjna N. H. z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wyciąże". Prezydent przed wydaniem postanowienia uzyskał skany protokołu kontroli z dnia 29.06.2021 r. oraz dokumentacji fotograficznej. W uzasadnieniu postanowienia odmownego Prezydent podał, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz KDL - tereny dróg publicznych. Wyjaśnił, że przedmiotowa budowa nie spełnia wymogów § 22 ust.2 pkt 4, § 22 ust.2 pkt 5 oraz § 22 ust.2 pkt 2 lit.c), gdyż nie jest spełniony jest warunek, że minimum 50 % działki znajdującej się na terenach budowlanych należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną, przekroczony jest wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszący 40 % oraz że dachy przebudowywanych i nadbudowywanych budynków należy wznieść jako wielospadowe, o kącie nachylenia 20 - 40 stopni (wykonano dach jednospadowy).
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. wz. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie szczegółowej analizy przedłożonych w sprawie dokumentów bez pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poddania szczegółowej analizie wszelkich ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do wydania decyzji, a decyzja została prawidłowo uzasadniona. Skarżący nie wyjaśnił z jakimi konkretnie zaniechaniami organu łączy postawienie tego zarzutu.
Wreszcie, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziło do rażącego naruszenia zakazu reformatoinis in peius w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II GSK 2918/17, LEX nr 2472399).
Mówiąc inaczej, w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu.
Porównanie sentencji decyzji organów nadzoru budowlanego obydwu instancji wydanych prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym doszło do sprecyzowania obowiązku przez dokładne określenie lokalizacji obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki, a nie pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.
Zauważyć również należy, że w chwili dokonania samowoli budowlanej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wyciąże" obowiązywał już od 10 lat. Skarżący nie powinien być zatem zaskoczony jego ustaleniami.
Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.