Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 lipca 2021 r., znak: ROIK 1.5160.261.202l.SRZ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) orzekł w następujący sposób:
- - w punkcie I wstrzymał inwestorom: P. K., K. K., K. M., I. P., D. N. oraz S. N. prowadzenie robót budowlanych realizowanych w lokalach nr [...] w poziomie parteru budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w Krakowie, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej;
- - w punkcie II nakazał zabezpieczyć lokale nr [...] przed dostępem osób trzecich oraz przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych;
- - w punkcie III nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów, tj.: Ekspertyzy technicznej, która w oparciu o wykonaną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną i konstrukcyjną określi prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr [...] w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w Krakowie.
Na skutek rozpoznania zażalenia D. J., P. K., I. P. oraz K. M. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 27 czerwca 2022 r., znak: WOB.7722.230.2021.JKUR, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) nakazał:
- - w punkcie 1 P. K. oraz D. N. inwestorom robót budowlanych związanych z przebudową parteru budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej,
- - w punkcie II zabezpieczyć teren robót budowlanych przed dostępem osób trzecich oraz przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie, w szczególności wskazując na ustalenia wynikające z kontroli przeprowadzonych przez organ w toku całego postępowania (a więc także po wydaniu zaskarżonego postanowienia) oraz wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. przed upływem 2 miesięcy od wydania tego postanowienia, w dniu 31 sierpnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nałożono na współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie: P. K., A. B., D. J., K. K., K. M., D. N., I. P. oraz S. N. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: w lokalu nr [...] rozbiórce drzwi zewnętrznych od strony północnej, w tym miejscu podmurowanie podokiennika na pełną szerokość ściany, cegłą pełną i montaż okna typowego - wymiary dostosować na budowie do wykonanego otworu, w lokalu nr [...] skuteczne zabezpieczyć drewniany strop pomieszczenia od północnej strony przez podstemplowanie. Termin wykonania robót określono do 30 października 2021 r.
Dalej organ II instancji zweryfikował krąg stron postępowania. Wskazał, że zgodnie z aktualną treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielami działki ewid. nr [...] obręb [...] w Krakowie są D. J. oraz K. J., natomiast księgi prowadzone pod numerami [...], [...], [...] dla odrębnych lokali zostały zamknięte. Na podstawie treści aktów notarialnych zalegających w aktach sprawy organu I instancji, a także przesłanych przez strony postępowania wraz z zażaleniami na skarżone postanowienie, MWINB ustalił, że udziały w nieruchomości na podstawie aktów sprzedaży nieruchomości posiadają P. K., K. K., I. P., K. M., D. N., S. N. oraz M. B. (kserokopie aktów notarialnych zalegających w aktach oraz pozyskane wyjaśnienia od spółki K.sp.z o.o.Sp.k. siedzibą w K. oraz stron postępowania). Na dzień wydania postanowienia zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego pozostają D. J. oraz K. J.; w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie brak jest wyodrębnionych lokali (w księdze wieczystej znajdują się jedynie dwie wzmianki z 10 stycznia 2022r. o wyodrębnieniu lokalu i założeniu dla niego nowej KW). Mając na uwadze powyższe organ włączył w krąg stron postępowania także K. J. jako właściciela ujawnionego w księdze wieczystej.
Materialnoprawną podstawą skarżonego postanowienia jest art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy cechuje wieloetapowość. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. Pierwszym etapem postępowania naprawczego jest wydanie, w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie przesłanką do wydania skarżonego postanowienia stało się prowadzenie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych wynika, że w przedmiotowym budynku w lokalu nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na skuciu: tynków wewnętrznych we wszystkich pomieszczeniach, poszerzeniu okna pod parapetem do poziomu gruntu od strony południowej, wykonaniu rozprowadzenia instalacji elektrycznej we wszystkich pomieszczeniach, wyburzeniu ścianki działowej do WC, wykonaniu nowej ścianki działowej do WC, obsadzeniu "kantów" do tynków wewnętrznych, wykonaniu kanalizacji sanitarnej - pion z odprowadzeniem, remont izolacji fundamentów przeciwwilgociowej, zasyp odsłoniętych fundamentów i chudy beton, skuciu odspojonych tynków, położeniu nowej instalacji elektrycznej, wykonaniu nowych tynków, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, usunięciu ścianki podokiennej od strony podwórka - strona południowa w celu montażu drzwi zamiast okna- bez poszerzenia otworu, montażu drzwi wejściowych z demontażem podokiennika - drzwi wejściowe istniejące, odtworzeniu ścianki działowej wydzielającej pomieszczenie łazienki, pomniejszeniu otworów drzwiowych wewnętrznych poprzez montaż nadproży betonowo-ceramicznych pod istniejącymi ceglanymi nadprożami.
Natomiast w lokalu oznaczonym nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na: skuciu i wywiezieniu posadzki betonowej, rozprowadzeniu instalacji elektrycznej, demontażu drzwi wewnętrznych za wyjątkiem wejściowych, w pomieszczeniu nr [...] skuto w całości tynki pomiędzy pomieszczeniem 3 i 4 dokonano wzmocnienia nadproża przez obsadzenie belki typowej, prefabrykowanej, ceramiczno-żelbetowej, w pomieszczeniu nr [...] odkryto podbicie stropu o konstrukcji belek drewnianych oraz całość zaimpregnowano środkiem owadobójczym.
W stosunku do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49f ustawy Prawo budowlane wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51. W ocenie MWINB wyszczególniony zakres robót, oprócz zakresu robót remontowych niewymagających dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej ani uzyskania pozwolenia na budowę, zawiera także elementy remontu wymagające dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej w myśl art. 29 ust. 3 pkt 2 ppkt b, a to wzmocnienie nadproża jako elementu konstrukcyjnego poprzez obsadzenie belki typowej. Wyszczególniony zakres robót zawiera także elementy świadczące o dokonaniu w przedmiotowym obiekcie przebudowy wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - poszerzenie okna pod parapetem do poziomu gruntu od strony południowej.
W tym zakresie organ odwołał się do definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oraz wykładni tego pojęcia w judykaturze. W konkluzji stwierdził, że całokształt wykonanych robót został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji jako przebudowa. Przebudowę budynku należy oceniać jako całokształt wszystkich zdziałanych robót budowlanych, bez rozdzielania ich na te, które wymagały bądź nie wymagały pozwolenia na budowę (bądź zgłoszenia). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymanie robót budowlanych może dotyczyć robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.
Z akt sprawy wynika, że inwestorzy przedmiotowych robót budowlanych nie legitymują się zgłoszeniem przedmiotowych robót do organu administracji architektoniczno-budowlanej ani też decyzją o pozwoleniu na budowę, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 1 tj. wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Ponadto organ II instancji ustalił, że zaskarżone postanowienie PINB nie straciło ważności, albowiem w zakreślonym ustawą terminie 2 miesięcy organ I instancji wydał decyzję w sprawie.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji skarżone postanowienie zaadresował do P. K., K. K., K. M., I. P., D. N., S. N. uznając ww. za inwestorów przedmiotowych robót budowlanych. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez PINB po wydaniu zaskarżonego postanowienia ujawniono, że inwestorem robót budowlanych dla lokalu oznaczonego nr [...] jest P. K., natomiast dla lokalu oznaczonego nr [...] - D. N.. Świadczą o tym ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych, wyjaśnienia K. M. oraz I. P. z 15 lipca 2021 r., a także fakt przedłożenia przez P. K. oraz D. N. ekspertyz technicznych odrębnie dla każdego z dwóch lokali. P. K. za pismem z 23 sierpnia 2021 r. przedłożył opracowanie pn. Ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, dotycząca sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...], usytuowanym w poziomie parteru w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Krakowie, ich wpływu na statykę i konstrukcję budynku oraz zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, natomiast D. N. za pismem z 23 sierpnia 2021 r. przedłożył opracowanie pn.
Ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, dotycząca sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...], usytuowanym w poziomie parteru w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w Krakowie, ich wpływu na statykę i konstrukcję budynku oraz zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności ujawnione po wydaniu skarżonego postanowienia, organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zreformował zaskarżone rozstrzygnięcie w ten sposób, że jako inwestorów przedmiotowych robót budowlanych, a zarazem adresatów przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano P. K. oraz D. N.. Ponadto z uwagi na wykonanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej organ odstąpił od nałożenia rzeczonego obowiązku, uznając jednocześnie, iż obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, która w oparciu o wykonaną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną i konstrukcyjną określi prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr [...] w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w Krakowie został przez organ l instancji nałożony w sposób zasadny i słuszny.
Skoro wg stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie brak jest wydzielonych lokali w budynku mieszkalnym usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości, wstrzymanie dotyczy prowadzenia robót budowlanych w poziomie parteru budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu w przedmiocie pozbawienia skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu MWINB wyjaśnił, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, jednak, co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. Obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak postanowienie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 2 tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2927/19).
D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia, wydania postanowienia nakazującego inwestorom przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów przygotowania pisma procesowego w kwocie 2000 zł. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z kopii umowy na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z 8 października 2007 r. wraz z dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do ww. umowy.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału,
- - art. 80 k.p.a. poprzez ocenę dowodów nieodpowiadającą wymogom określonym w ustawie,
- - nieustalenie pełnego stanu faktycznego prowadzonych nielegalnych robót budowlanych,
- II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- - błędną wykładnię ustawy Prawo budowlane,
- - wybiórcze przeanalizowanie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie,
- - nieprawidłowe określenie stron postępowania,
- - nieprawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy,
- - pominięcie istotnych okoliczności w sprawie,
- - wadliwe pominięcie zagadnienia niespełnienia wymogów technicznych przeprowadzonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że organ wybiórczo przeanalizował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i nietrafnie zestawił dane zawarte w księdze wieczystej jak i treść przepisów zawartych zarówno kpa i ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie jak wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jej współwłaścicielami na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej są w dalszym ciągu (w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz postanowienia) skarżąca i K. J.. Nie oznacza to jednak, że skarżąca jest posiadaczką przedmiotowej nieruchomości a K. J. jest nadal współwłaścicielem. Wpis prawa własności w księdze wieczystej na skutek zawarcia ugody ma charakter deklaratoryjny - potwierdza ten fakt, lecz go nie kreuje. Istnieje zasadnicza różnica między wpisem deklaratywnym a mającym charakter wyjątku wpisem konstytutywnym prawa w księdze wieczystej - koniecznym do wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych.
Zgodnie z wyżej przytoczonym prawem do nabycia prawa którego dotyczy wpis deklaratywny nie jest potrzebny wpis w księdze wieczystej. Wpis ten dokonany jest na podstawie dokumentu zawierającego podstawę materialnoprawną - w tym przypadku jest to prawomocna ugoda sądowa - potwierdzającego istniejące prawo oraz umowa sprzedaży udziału w nieruchomości przez K. J.. Zarówno jak brak wpisu w księdze wieczystej o przejściu udziału w prawie własności na rzecz skarżącej nie mógł mieć znaczenia przesądzającego, tak i uznanie K. J. za współwłaściciela - przez organ administracji państwowej. W trakcie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości dopuszczalne jest zawarcie ugody sądowej, która stanowi tytuł egzekucyjny.
W związku z tym MWINB powinien uwzględnić, że skarżąca posiada udział w nieruchomości położonej przy [...] w Krakowie wynoszący 6799/10000. A także, na podstawie umowy kupna- sprzedaży, że K. J. nie jest współwłaścicielem ww. nieruchomości. Wadliwe połączenie przez organ odwoławczy przejścia udziału w sprawie własności na rzecz skarżącej a wpisem w księdze wieczystej ma istotne znaczenie w postępowaniu w związku ze złożonym kategorycznym sprzeciwem na wszczęte nielegalne roboty budowlane. Bezspornym jest, że roboty budowlane zostały wszczęte bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem uznanie P. K. i D. N. za inwestorów jest niezgodne z obowiązującym prawem, nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Skarżąca zarzuciła również brak podjęcia przez organ działań zmierzających do zweryfikowania, czy prace w zakresie przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych wykonanych na parterze budynku objętego postępowaniem zostały przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami. Podobnie jak Powiatowy
Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, tak i organ II instancji naruszył przepisy postępowania poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego prowadzonych nielegalnych robót budowlanych m. in. polegających na doprowadzenia przyłącza wodno-kanalizacyjnego bez wymaganego zgłoszenia oraz bez zgody skarżącej. Analiza akt sprawy dowodzi przy tym, że nie zawierają one jakiejkolwiek dokumentacji dowodzącej montażu tej instalacji zgodnie z wymogami prawa. Dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do umowy "O zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków" z 8 października 2007 r. zakłada doprowadzenie przyłącza wodno-kanalizacyjnego wyłącznie w piwnicach i na I piętrze budynku - do jednego pomieszczenia łazienki i kuchni.
Ponadto, jak wynika z ww. dokumentacji przyłącze wody zostało wybudowane w okresie przedwojennym i nadaje się do zasilania wyłącznie dwóch pomieszczeń. Nie ulega wątpliwości, że w związku ze zmianą układu pomieszczeń i podłączenia niezaplanowanych przyłączy dokonano zmian w tej instalacji, a kwestia ta nie stanowi w żadnej mierze rozważań organu w kontekście zgodności z prawem. Ponadto, organ nie zbadał możliwości przyłączy wodno-kanalizacyjnej, czy istnieje techniczna możliwość dalszego zasilania lokali na parterze budynku istniejącym przyłączem wody bez zmiany jego parametrów technicznych. Czy powoduje ono spadek ciśnienia wody, cofanie się ścieków poprzez przepełnienie studzienki kanalizacyjnej. Czy istnieje techniczna możliwość dalszego odprowadzania ścieków oraz wód opadowych z posesji istniejącym przyłączem kanalizacji ogólnospławnej bez zmian jego parametrów technicznych.
Czy przyłącze nadaje się do eksploatacji całej posesji łącznie ze zwiększoną ilością przyborów sanitarnych w lokalach, w których wykonano nielegalne roboty budowlane. Obliczenia skarżącej wskazują, że zmiana ilości urządzeń ma pomijany wpływ na straty ciśnienia na przyłączu.
Podobne zastrzeżenia dotyczą kwestii oceny stanu stropu i związanego z nim zagrożenia dla zdrowia i mienia mieszkańców nieruchomości. Czy przeprowadzenie robót przy belkach stropowych i ich wymiana, gdy są one zmurszałe i wykruszają się, stanowi naruszenie bezpieczeństwa mieszkańców, ich zdrowia i życia, bowiem są narażeni na niebezpieczeństwo w wypadku znacznego ugięcia czy pęknięcia belki stropowej.
W ramach prowadzonego postępowania organ również zupełnie pominął zagadnienia ochrony przeciwpożarowej lokali i jej wpływu na nieruchomość wspólną a ponadto zagadnienia wentylacji pomieszczeń.
Ponadto zdaniem skarżącej działanie organu świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania.
W piśmie z 1 czerwca 2022 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę (wskazując, że dokonuje jej korekty) zarzucając dodatkowo, że nie został przedłożony do akt postępowania projekt zarówno przyłącza wody jak i ścieków. Brak widocznego podłączenia ścieków do istniejącej instalacji budzi uzasadnione obawy, że ścieki w pomieszczeniu nr [...] są wpuszczane w grunt bezpośrednio przy nieruchomości.
Ponadto, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie może być wydane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały faktycznie zakończone. Postanowienie wydane z taką wadą podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. art. 126 kpa. Doprowadzenie spornych robót do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić na podstawie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z daty orzekania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót realizowanych bez zgody właściwego organu
Sąd podziela poczynione przez organ rozważania, w konsekwencji uznając rozstrzygnięcie za zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawę skarżonego postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W myśl art. 50 ust. 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót;
2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Ponadto stosownie do przepisu zamieszczonego w art. 50 ust. 3 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.
Wdrożenie postępowania naprawczego było w niniejszej sprawie konieczne wobec stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych wymagających zgłoszenia (wzmocnienie nadproża jako elementu konstrukcyjnego poprzez obsadzenie belki typowej – art. 29 ust. 3 pkt 2 ppkt b ustawy Prawo budowlane) oraz pozwolenia na budowę (przebudowa obiektu budowalnego poprzez poszerzenie okna pod parapetem do poziomu gruntu od strony południowej). Kwalifikacja robót budowlanych dokonana przez organ w zaskarżonym postanowieniu była prawidłowa.
Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych i zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy zmierza do pozyskania dowodów które pozwolą na ustalenie jakie roboty budowlane zostały już wykonane i jakie prace mogą być jeszcze konieczne w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas będzie można bowiem określić, czy i jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinno być w tym przypadku wydane. W kontekście zarzutów skargi należy również zauważyć, że z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, żeby roboty budowalne obejmowały wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Natomiast instalowanie wewnątrz użytkowanego budynku instalacji wodno-kanalizacyjnej jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stosownie do brzmienia art. 29 ust. 4 pkt 3d) ustawy Prawo budowlane.
Trafnie jako adresatów zaskarżonego postanowienia wskazano D. N. i P. K.. Nałożenie obowiązku na inwestorów odpowiada dyspozycji art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane przez wymienione osoby jednoznacznie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim złożenia przez nich objętych postanowieniem organu I instancji ekspertyz w zakresie lokali nr [...] (niewydzielonych prawnie).
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze wyjaśnić należy, że o uznaniu osoby za inwestora decydują okoliczności faktyczne tj. przystąpienie do realizacji inwestycji. Brak podstaw prawnych do łączenia statusu inwestora z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Świadczy o tym brzmienie chociażby zacytowanego wyżej art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wprowadza wyraźne rozróżnienie między inwestorem, właścicielem a zarządcą.
Główne zarzuty skargi ogniskują się wokół legitymacji inwestorów do prowadzenia robót budowalnych. Zdaniem skarżącej skoro (jak twierdzi) nie posiadają oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to już ta okoliczność na tym etapie postępowania powinna przesądzać o kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Należy w związku z tym wskazać, że chociaż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to jednak kwestia podlega badaniu przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 833/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2022 r., sygn. IV SA/Po 275/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 marca 2022 r., sygn. II SA/Bd 1386/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1338/21).
Co więcej, jak to trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1251/20, LEX nr 3129899: " Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego".
Niemniej jednak na kontrolowanym, wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny powyższej okoliczności. Postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia dokumentacji dotyczącej wykonywanych prac i ich zgodności ze sztuką budowlaną nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Rola takiego rozstrzygnięcia sprowadza się do przeciwdziałania dalszemu ewentualnemu łamaniu prawa (wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych) oraz pozyskania materiału dowodowego (ekspertyzy, inwentaryzacji) który pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Warto zacytować tutaj wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 1100/17, LEX nr 264749, gdzie Sąd ten wskazał, że Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap tzw. postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które zapadnie w prawnej formie decyzji administracyjnej.
Podobne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. II SA/Bk 793/19, LEX nr 2771637: "Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis art. 50 ust. 1 pkt1 p.b. jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia, jakie względnie nakazy w odniesieniu do prowadzonej inwestycji powinny być wydane". Charakter tego rozstrzygnięcia podkreśla również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r. II SA/Bd 575/18, LEX nr 2618219: " Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. stanowi fazę wstępną wszczętego postępowania i jest podstawą wstrzymania robót budowlanych celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, rozpatrzenia materiału dowodowego i rozważenia, czy wdrożyć procedurę naprawczą lub ewentualnie podjąć inne stosowne rozstrzygnięcie. Akt ten nie rozstrzyga ani nie kończy sprawy, bowiem może mieć to miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b.".
Takie też stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 274/17 wskazując, że: "w zakresie zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane leżą - a zatem podlegają wstrzymaniu - wszystkie roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, o ile nie mieszczą się w zakresie procedury z art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego czy inwestor prowadzi je na nieruchomości własnej, czy też cudzej (w niniejszym przypadku: na nieruchomości wspólnej). Nielegalność przedmiotowych robót budowlanych uzasadniająca wstrzymanie ich prowadzenia wynika bowiem z braku pozwolenia na budowę, a to, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie - będzie mieć znaczenie dopiero na kolejnym etapie postępowania, w trakcie procedury legalizacyjnej tj. na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane."
Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutów w tym zakresie.
Wreszcie, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy zostały one już ukończone. Materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołów kontroli przeczą tezie, że roboty zostały wykonane i nie były prowadzone w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.