Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia 7 listopada 1951 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (DZ.U.1952/4/31), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu N. parcelę katastralną l. kat. [...] o pow. 132633 m² obj. lwh [...] stanowiącą własność H. S. Orzeczeniem z dnia 10 grudnia 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zmieniono ww. orzeczenie w ten sposób, że dotychczas wywłaszczone działki obj. lwh [...] K.: l. kat. [...] o pow. 52555 m² i l. kat [...] o pow. 80078 m² uległy zmianie na rzecz działek: l. kat. [...] o pow. 6774 m²i l. kat. [...] o pow. 64859 m².
Wnioskiem z dnia 18 marca 2002 r. J.S. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. [...] położonej w N., odpowiadającej parceli gruntowej l. kat. [...] byłej gminy katastralnej K. Decyzją z dnia 8 lutego 2006 r. ([...]) Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.S. działki nr [...] oraz części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. K. na rzecz J. S. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2008 r. ([...]) Prezydent Miasta umorzył postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. oraz odmówił zwrotu na rzecz J. S. części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewody.
Decyzją z dnia 26 września 2008 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2008 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w granicach b. parceli l. kat. [...]. gm. kat K. na rzecz J. S. Decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewoda wskazał, że należy pozyskać dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzonych z udziałem biegłego geodety, który winien także wykonać czynności w terenie pozwalające na precyzyjne określenie granic wnioskowanych do zwrotu części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...]. gm. kat. K. i zweryfikować czy te nieruchomości faktycznie są w całości lub w części zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych: al. [...], ul. [...] oraz ul. [...].
Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1, art. 4 pkt 9b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa, po rozpatrzenia wniosku J. S. o zwrot części działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N., nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N., nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. N. (w granicach części wywłaszczonej parceli [...]. Kat. [...]. gm. kat. K.) Prezydent Miasta odmówił zwrotu części działek ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków; nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K.; nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków – w granicach b. parceli [...] kat. [...]. gm. kat. K. na rzecz J.S.
Organ I instancji podał, co następuje:
Przedmiotem niniejszego postępowania objęte są części działek: nr [...],, nr [...], oraz nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. (w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...]. gm. kat. K.). Parcele katastralne, które weszły w skład przedmiotowych działek są ujawnione w księgach wieczystych (parcela katastralna [...]. kat. [...] w księdze wieczystej nr [...], a parcele [...]. kat. [...], l. kat. [...] kat. [...] i l. kat. [...]. gm. kat. K. w zamkniętej księdze wieczystej nr [...]) i zgodnie z zapisami zawartymi w w/w księgach wieczystych stanowią własność Skarbu Państwa.
Parcela katastralna l. kat. [...] planem podziału nr ewid. [...] z dnia 21 listopada 1970 r. podzieliła się na parcele: l. kat. [...] i [...]. kat. [...]. Następnie parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele: l. kat. [...] i [...]. kat. [...].
Z kolei parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] i l. kat. [...]. Parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...].
Parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele [...] i [...]. Parcela [...] podzieliła się na parcele I. kat. [...], [...] i [...].
Parcela [...] podzieliła się na parcele: l. kat. [...], [...], [...] i [...].
Planem podziału z dnia 18 lipca 1983 r. parcela katastralna [...] powiększona o inne parcele, po zmianie konfiguracji otrzymała oznaczenie [...].
Operatem założenia ewidencji gruntów nr [...] parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele: [...], [...], [...] i [...].
Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważnik), odpis ze zlec. Nr ks. rob. [...] z dnia 9 kwietnia 1997 r. parcela katastralna [...] i [...] wraz z innymi utworzyła działkę ewidencyjną nr [...], o pow. 32434 m2, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych - równoważników nr [...] parcela katastralna [...] utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 19025275 m2, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym nr [...] parcela katastralna l. kat. [...] wraz z innymi utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 38697 m2, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. operatem nr [...] r. podzieliła się na działki: od nr [...] - do nr [...]
Wykazem synchronizacyjnym nr [...] parcela l. kat. [...] oraz [...]. kat. [...] wraz z innymi parcelami utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 14148 m2, obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] parcela katastralna [...]. kat. [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Huty im. [...]
Natomiast na podstawie wypisu z zamkniętej księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż parcele: l. kat. [...], [...] (z której powstała l. kat. [...]), [...], [...] i [...]. gm. kat. K. stanowią własność Skarbu Państwa.
Z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt [..] spadek po zmarłym H. S. nabył w całości J. S. Jak wynika z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawnionego M. Ś. z dnia 15 grudnia 2005 r. parcela katastralna [...]. gm. kat. K. w obecnej ewidencji gruntów stanowi następujące działki:
nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. oraz części następujących działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu jej całości lub części jeżeli, stosownie do art. 137 w/w ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Interpretacja celu zawartego w decyzji wywłaszczeniowej musi pozostawać w zgodzie z określoną w art. 136 ust. 3 ww. ustawy podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości.
Wywłaszczenie dokonane w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tego aktu "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w okresie od dnia 4 maja 1949 r. do dnia 5 kwietnia 1958 r.
Z przyczyn wskazanych powyżej, w przedmiotowej sprawie za moment przejścia prawa własności nieruchomości, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 listopada 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa, uznać należy dzień, w którym Dyrekcja Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego N. w K. i Dyrekcja Budowy Miasta N. w N. wystąpiły do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o jej wywłaszczenie, tj. 12 września 1950 r.
Ustalenia wymaga, czy realizację budowy Miasta N. i Kombinatu N., stanowiącej w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia rozpoczęto w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia albo czy omawianą inwestycję zakończono w ciągu 10 lat od tej daty, czego wymaga od organów administracji legalna definicja zbędności nieruchomości zawarta w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty dowodzą, iż cel wywłaszczenia rozumiany jako budowa Miasta N. został zrealizowany w postaci budowy dróg miejskich (obecnie: [...], ul. [...] i ul. [...]), a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła zgodnie z dyspozycją przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z obwieszczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta z dnia 15 marca 1966 r. w sprawie ogłoszenia skorowidza ulic, alei, placów i osiedli w K. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. K. z dnia 11 czerwca 1966 r. wykazane zostały ulice: [...], i [...] - ulica biegnąca od ul. [...] do ul. [...]. Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 22 kwietnia 1998 r. zmieniono nazwę odcinka ul. [...] (pomiędzy al. [...] i ul. [...]) na [...]. Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta z dnia 3 kwietnia 1959 r. w sprawie nazw niektórych ulic i osiedli w K., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Nr [...], poz. 41 z dnia 10 kwietnia 1959 r. ulica [...] została zmieniona na [...] (od [...] do bramy Kombinatu). Następnie Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 1990 r. w sprawie nazw ulic zmieniono dotychczasową nazwę ulicy [...] na [...].
Aktualnie zawnioskowane do zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [...], [...], oraz nr [...] i nr [...] odpowiadające wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. K. nadal stanowią w całości urządzone w terenie drogi publiczne.
W trakcie oględzin w dniu 24 października 2011 r. ustalono, że część działki nr [...] stanowi w całości pas drogowy [...] i składa się z chodników betonowych, dwóch pasów jezdni wraz z torowiskiem tramwajowym oraz pasami zieleni i oświetleniem ulicznym. Część działki nr [...] stanowi natomiast część pasa drogowego ulicy [...] składającego się z jezdni asfaltowej wraz z uzbrojeniem (gaz woda, kanalizacja, energia elektryczna, telekomunikacja) oraz oświetleniem ulicznym. Z kolei zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...] stanowi [...] i w całości zagospodarowana jest pod czynne torowisko tramwajowe wraz z wysepką tramwajową, zajezdnię autobusową wraz z budynkiem MPK i stanowiskami autobusowymi oraz słupami stanowiącymi oświetlenie uliczne. Część działki nr [...] zagospodarowana jest natomiast w całości po ulicę [...] i w terenie stanowi jezdnię asfaltową, czynne torowisko tramwajowe wraz z słupami trakcyjnymi, przystanek tramwajowy, pas zieleni, dwa chodniki (betonowy i z kostki brukowej) oraz oświetlenie uliczne (5 lamp).
Przeprowadzone w dniach 12 lipca 2013 r. i 29 lipca 2013 r. rozprawy administracyjne połączone z okazaniem przez uprawnionego geodetę punktów granicznych części w/w działek działek, powyższe ustalenia potwierdziły.
Ustalenia te potwierdził również Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismami z dnia 12 stycznia 2011 r. i 28 października 2013 r. [...] S.A. jest dzierżawcą części działki nr [...] w granicach parcel l. kat. [...] i [...] znajdujących się w zarządzie [...] S.A. Umowy dzierżawy zawarte są na cele prowadzenia kiosków spożywczych i kiosku totalizatora sportowego.
Zgodnie z wykazem dróg publicznych sporządzonym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 10 września 2003 r. ulice: [...] i [...] zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych.
Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". W przypadku więc, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę publiczną, zwrot nie jest możliwy, nawet w przypadku jej zbędności na cel wywłaszczenia (por. I OSK 361/08). Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż w tym przepisie wymienione. Niedopuszczalne jest więc orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.S. zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych w zakresie dotyczącym terminu, w którym rozpoczęto wykonywanie inwestycji, na cele której wywłaszczono działki objęte wnioskiem, naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego; naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez sprzeczność sentencji decyzji z treścią jej uzasadnienia; naruszenie art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt 2 kpa Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzje z dnia 10 grudnia 2013 r. i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz części działek ewid. nr [...] i [...], [...], [...] i [...] w granicach b. parceli [...]. kat [...]. gm. kat. K. na rzecz E. H.-S. i P. S. spadkobierczyń zmarłego J. S. Wojewoda powtórzył ustalenia organu I instancji i wskazał, co następuje:
Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. W wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie przewidywał konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości, (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty potwierdzają, iż cel wywłaszczenia, rozumiany jako budowa Miasta N. i Kombinatu N., został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany w postaci budowy dróg miejskich (obecnie: al. [...], ul.[...] i ul. [...]).
Przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest również to, że stanowią one część dróg publicznych.
Wnioskujący o zwrot J.S. zmarł w czasie (postępiania odwoławczego), a jego następcami prawnymi na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 20 maja 2015 r. są E.S.H.-S. oraz P. B. S. Decyzją z dnia 11 października 2013 r. Prezydent Miasta orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jedn. ewid. K.-N. polegającej na wydzieleniu w działce ewidencyjnej nr [...] odrębnych nieruchomości, w wyniku której powstały m. in. stanowiące obecnie przedmiot postępowania działka nr [...] i część działek nr [...] i nr [...] w obr. [...] jedn. ewid. K.-N.
W związku z tymi zmianami koniecznym było uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy tj. w zmienionym aspekcie podmiotowym i przedmiotowym niniejszej sprawy.
Na powyższą decyzję E.H.-S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 136 §1 i 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie; art. 107 §1 kpa poprzez brak podstawy prawnej orzeczenia i nieprecyzyjne wyrzeczenie decyzji odnoszące się do "części nieruchomości"; art. 7, 77 §1 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy, w szczególności zbadania czy nieruchomość będąca przedmiotem sprawy została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiot postępowania został prawidłowo zidentyfikowany jako działka nr [...] i części działek [...], [...], [...], [...] z zaznaczeniem, że owe "części" to fragmenty działek znajdujące się aktualnie w granicach dawnej, wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. Takie określenie nieruchomości w decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości jest zupełnie wystarczające. W zachowanym stanie prawnym nieruchomości za zbędne należałoby uznać geodezyjne wydzielenie tych fragmentów i oznaczenie ich numerami ewidencyjnymi. Fragmenty te, w wyniku wydania decyzji odmownej, nie stają się przecież przedmiotem odrębnych praw. W świetle powyższego zarzut skargi dotyczący braku czytelności rozstrzygnięcia jest zupełnie chybiony.
Usytuowanie nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, także w stosunku do dawnej parceli [...] przedstawiono na mapach znajdujących się w aktach sprawy (por. k. [...] akt postępowania odwoławczego, k. [...], [...] akt I instancji). Granice nieruchomości wskazano na gruncie podczas oględzin, a stan ich zagospodarowania opisano w protokołach (por. protokoły oględzin z dni: 24 października 2011 r. – k. [...], z dnia 12 i 29 lipca 2013 r. – k. [...] i [...]). W tym kontekście poczynione przez organ I instancji ustalenia co do położenia i zagospodarowania poszczególnych działek (ich części) nie budzą żadnych wątpliwości.
Organy podały dwie przyczyny, dla których wniosek o zwrot nieruchomości nie mógł być uwzględniony. Pierwsza z nich to ta, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu teza ta została w sprawie należycie udowodniona. Opisane zagospodarowanie nieruchomości, wkomponowanych w infrastrukturę szerokich ulic i stanowiące ich dopełnienie, zgodne jest z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa Miasta N. i Kombinatu N. Dotyczy to również tej części działki nr [...], na której posadowione są "budynki gospodarcze". W tej części działka jest wybrukowanym chodnikiem, na którym znajdują się kioski i także wiata przystanku tramwajowego. Takie zagospodarowanie jest typowe dla miejskiej zabudowy i towarzyszącej jej infrastruktury. Stwierdzić więc należy, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność oceniana aktualnie. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest /i nie był/ zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg. której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia /nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot/, ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Trudno przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach, stanów.
Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat, a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 I SA 2743/00.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także na tle rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, ukształtował się pogląd, że skoro określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r., to terminów tych nie można odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.
Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. I OSK 1981/11, z dnia 15 lipca 2014 r. I OSK 761/14.).
W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że sieć dróg i towarzyszącej im infrastruktury powstała przed wskazanymi powyżej datami.
Podzielić też trzeba pogląd organów, że wywłaszczona nieruchomość, która została zagospodarowania pod drogi publiczne, nie może podlegać zwrotowi. Pogląd ten został należycie wyrażony i uzasadniony w decyzji organu I instancji, jest także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W sprawie zatem nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości przede wszystkim dlatego, że nieruchomości te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia.
Fakt, że nieruchomości te stały się częścią dróg publicznych ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne, choć rzeczywiście stanowiłby on negatywną przesłankę zwrotu.
Mając powyższe na względzie, skargę jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.