Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu M. L. (dalej: skarżącej), jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2022 r. nr [...] (znak [...]), który na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) uchylił zaskarżoną przez R. M. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. nr [...] z 30 grudnia 2020 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w Ł. (działka skarżącej). W aktach sprawy organ zgromadził kopie rysunków z projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], w tym mapę inwentaryzacji powykonawczej, w której geodeta stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny został usytuowany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. 27 września 2019 r. przeprowadzone zostały oględziny z udziałem pracowników organu. Skarżąca oświadczyła, że wody opadowe z budynku są odprowadzane systemem rynien i rur wprowadzonych do gruntu, zakończonym zbiornikiem z dnem rozsączającym, zlokalizowanym w południowo-zachodnim narożniku działki. W protokole opisano sposób utwardzenia wokół budynku. Właścicielka sąsiedniej działki nr [...], R. M., zaznaczyła, że nie zgadza się z oświadczeniem skarżącej odnośnie do grubości wykonanego nasypu i podkreśliła, że przed rozpoczęciem budowy budynku skarżącej, nie było problemu z zalewaniem działki nr [...]. Do protokołu załączono fotografie budynku skarżącej i jego otoczenia, w tym ogrodzenia.
W piśmie z 29 września 2019 r. właścicielka działki nr [...] zaakcentowała, że nasyp, na którym stoi ogrodzenie, zsypuje się na jej posesję, tworzą się pod nim jamy wypłukane przez wodę, a skarżąca jest świadoma, że przekierowała wodę na teren sąsiadki. Do pisma załączono zdjęcia ogrodzenia między przedmiotowymi działkami oraz filmy dokumentujące przepływ wody podczas opadów deszczu.
Do akt sprawy włączono również materiały z postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wójta Gminy J.-P., w tym protokół z oględzin z 17 lipca 2019 r. w sprawie wykonania nasypu kamienno-ziemnego na działce skarżącej. Wskazano w nim, że poziom działki nr [...] jest wyższy od działki nr [...].
Na wezwanie organu, skarżąca przedłożyła odpis szkicu tyczenia budynku. Przedstawiła również opinię hydrogeologiczną z listopada 2019 r., w której stwierdzono, że nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, zaś występujące w okresie intensywnych i długotrwałych opadów podmokłości są stanem naturalnym, który miał miejsce także przed rozpoczęciem inwestycji.
W decyzji z 30 grudnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ zważył, że lokalizacja budynku i poziom "0" wyznaczony przez geodetę, są zgodne z projektem zagospodarowania działki, będącym częścią projektu budowalnego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę [...] 28 sierpnia 2017 r. Odnosząc się do skarpy wzdłuż działki nr [...], organ wskazał, że właścicielka tej działki była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wtedy uwag nie zgłosiła. Wedle organu, skarżąca wykonała studnię chłonną w południowo zachodniej części działki. Odprowadzane są do niej wody opadowe z dachu budynku. Analizując izolinie na mapie do celów projektowych, organ stwierdził, że działka skarżącej zawsze była położona wyżej niż działka nr [...].
Zdaniem organu, działania skarżącej mieszczą się zarówno w zapisach projektu budowlanego, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył organ, każda ze stron przedkłada zdjęcia i filmy świadczące na jej korzyść. Organ przytoczył ustalenia opinii hydrogeologicznej i stwierdził, że z analizy dostępnych dokumentów wynika, że zabudowanie działki skarżącej nie doprowadziło do wzmożenia ilości wód opadowych spływających z powierzchni działki nr [...], zaś można odnieść wrażenie, że skarżąca dołożyła starań aby zatrzymać jak największą ilość wód na terenie własnej nieruchomości, poprzez wykonanie studni z dnem rozsączającym oraz wyższy współczynnik filtracji utwardzenia terenu wzdłuż działki sąsiedniej. Organ skonstatował, że nagromadzone podczas długotrwałych i intensywnych opadów wody będą szukały ujścia do najniżej położonego punktu terenu, który znajduje się w rejonie granicy działek nr [...]
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka działki nr [...].
Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ II instancji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 10 maja 2022 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie odpowiada na podstawową kwestie dotyczącą prawidłowości wykonania systemu odprowadzania wód opadowych, tj. studni chłonnej i systemu kanalizacji deszczowej. Według organu odwoławczego, organ I instancji powinien zbadać i ustalić lokalizację, przebieg i technologię ich wykonania, w tym celu pozyskując od inwestora odpowiednie dokumenty lub żądając uzupełnienia w sposób rzetelny opinii hydrogeologicznej. Wedle organu odwoławczego, należy rozważyć pozyskanie opinii technicznej systemu kanalizacji deszczowej, oceniającej czy przyjęte rozwiązanie jest wystarczające, a także przeprowadzenie oględzin z udziałem osoby, która wykonywała roboty budowlane i przeprowadzenie w terenie odkrywek oraz włączenie do akt szkicu sytuacyjnego instalacji odprowadzającej wody. Organ skonstatował, że dokonanie powyższego przez organ odwoławczy oznaczałoby wyrażenie oceny prawnej tylko w jednej instancji.
W sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej skarżąca podniosła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła, że błędne są twierdzenia organu o nieustaleniu lokalizacji studni, bowiem w decyzji I instancji wskazano lokalizację studni "w południowo-zachodnim narożniku działki", co więcej usytuowanie studni potwierdzają fotografie z oględzin z 27 września 2019 r. Skarżąca podniosła, że parametry techniczne studni mogłyby być rozpoznawane w sprawie kontroli prawidłowości wykonania robót budowlanych, zatem organ zbyt szeroko zakreślił przedmiot rozpoznania niniejszej sprawy. Skarżąca podkreśliła, że z przedłożonej opinii hydrogeologicznej jednoznacznie wynika, że doszło do polepszenia stosunków wodnych.
W ocenie skarżącej, ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego powinno nastąpić w postępowaniu dowodowym przed organem II instancji. Jak zaznaczyła, organ odwoławczy unika merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej mogło stanowić przejaw asekuracji wynikającej z uprzedniej bezczynności.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy postępowania, podobnie jak przepisy prawa materialnego pozostają poza zakresem oceny – na tym etapie postępowania sądowi wręcz nie wolno odnosić się do tych kwestii.
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Rz 674/22).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Organ II instancji zasadnie wskazuje na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16 w którym wskazano, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine."
W przedmiotowej sprawie powzięto wątpliwości, czy wody opadowe z terenu działki nr [...] w miejscowości Ł. gmina J.-P. są odprowadzane w sposób zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem zagospodarowania działki lub terenu, projektem architektoniczno-budowlanym lub określonym w przepisach.
Organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką ocenę, a postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w znacznej części, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji.
W ocenie tut. Sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wskazano na wstępie decyzja kasatoryjna organu II instancji jest wyjątkiem od ciążącego na tym organie obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Co do zasady organ ten powinien zatem uzupełnić zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, co nie wyklucza możliwości zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia takiego uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organ II instancji wskazał na następujące okoliczności, które wymagają ustalenia: lokalizacja (w tym przebieg) wykonanego systemu odprowadzania wód opadowych, wymiary studni chłonnej (gdzie woda uchodzi do gruntu) oraz ustalenie materiałów, z których została wykonana.
W ocenie tut. Sądu okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy częściowo zostały już, jak zasadnie wskazuje Skarżący, ustalone w toku postępowania przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie z powodzeniem mogą być uzupełnione przez organ II instancji. W toku postępowania przed organem I instancji analizie poddano projekt budowlany wraz z załącznikami graficznymi w zakresie odprowadzania wód (k. 12-18 administracyjnych akt sprawy), zgromadzono dokumentację fotograficzną (k. 20-34 i 37-54 administracyjnych akt sprawy), przeprowadzono wizję w terenie wskazując szczegółowe zagospodarowanie terenu, wskazując lokalizację studni chłonnej z dnem rozsączającym (k. 35-36 i 79-81 administracyjnych akt sprawy), a warunki gruntowo-wodne zostały zaprezentowane w opinii hydrologicznej (k. 135-140 administracyjnych akt sprawy).
W ocenie tut. Sądu zgromadzono zatem pokaźny materiał dowodowy. Bez wątpienia zatem nie zachodzi w przedmiotowej sprawie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Lokalizacja studni chłonnej jest znana. Jej głębokość, powierzchnia wsiąkania, warstwy filtracyjne oraz jej sposób odprowadzania ze studni chłonnej mogą z powodzeniem być wyjaśnione przez organ II instancji. Ocena skuteczności odprowadzania wód opadowych przez studnię w danym podłożu była zaś częściowo przedmiotem opinii. W zakresie, w jakim pozostawia ona wątpliwości co do skuteczności systemu odprowadzania wód, organ II instancji może zwrócić się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia.
Mając powyższe na uwadze tut. Sąd stwierdza, że wskazany zakres uzupełnienia materiału dowodowego nie wymaga wydania decyzji kasatoryjnej, a zatem w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji uwzględnienia wniesionego sprzeciwu należało orzec o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 597 złotych (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na którą składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych oraz wpis sądowy w kwocie 100 złotych.