Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. ([...]) Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek E.M. warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (pięć bliźniaków) na działce nr 1 obr. [...], budowa wjazdu z działki nr 2 (obr. j.w.) oraz infrastruktury technicznej na działkach nr 1, 2, 3 obr. jw. przy ul. [...] w K".
Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]) Prezydent Miasta K. przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji na rzecz K.K. i S.K. - wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...] s.c. w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (trzy bliźniaki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodno-kan., c.o., elektryczną na działce nr 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11,, 12, 13, 14, 15 obr. [...], objętych inwestycją budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (pięć bliźniaków) wraz z wewnętrznymi instalacjami, w tym gazową, wodno-kan., c.o., elektryczną, drogą wewnętrzną dojazdową do budynków, zjazdem publicznym z ul. [...] na działce nr 1, 2 obr. [...] przy ul. [...] w K. na rzecz K.K. i S.K.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla w/w inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazując, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z dniem 31 lipca 2009 r.
Postanowieniem z tego samego dnia ([...] września 2009 r.) [...]) na podstawie art. 152§1 w zw. z art. 123 kpa Prezydent Miasta K. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla wskazanej w niej inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przytoczył zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz wskazał, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji z mocy prawa. Zgodnie jednak z art. 152§1 kpa "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych, jednak winno być ono stasowane jako środek ostateczny stosowany wtedy, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Organ administracji podał, że okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 lipca 2006 r., w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lipca 2009 r., wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej ostatniej w wyniku wznowienia postępowania.
Na powyższe postanowienie K.K. i S.K. działający przez pełnomocnika J.Z. złożyli zażalenie do Wojewody. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 152 kpa, gdyż: nie wykazano w sposób wystarczający prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę; "sprawa prawidłowości wydania decyzji (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji nie została dostatecznie wyjaśniona"; decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; inwestor dysponuje pozostającą w obiegu decyzją z dnia [...] marca 2007 r., a wstrzymanie wykonania decyzji skutkować będzie ogromnymi stratami finansowymi oraz zniszczeniami w realizowanych obiektach budowlanych. Dodali, że działali zgodnie z prawem i w zaufaniu do organów administracji publicznej.
Żalący się podali, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wadliwa z przyczyn proceduralnych (postępowanie przeprowadzono bez udziału wspólników [...] s.c.) i merytorycznych (obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w dacie podjęcia decyzji nie znajdował się na terenie uzdrowiska w rozumieniu przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych), dlatego też powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Pismem z dnia 19 października 2009 r. K.K. i S.K.. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2006 r. (o ustaleniu warunków zabudowy).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., a decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówiło uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia skarżących K.K. i S.K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ zażaleniowy przytoczył zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia i podał co następuje:
W dniu wydania zaskarżonego postanowienia organ I instancji dysponował wiedzą o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzuty strony wnoszącej zażalenie, a dotyczące zasadności rozstrzygnięcia z dnia 18 sierpnia 2009 r. były już przedmiotem badań w ramach postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. W obrocie prawnym nadal pozostaje więc ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2006.
Powyższe wskazuje na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, jako wydanej w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona.
Na powyższe rozstrzygnięcie K.K. i S.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnieśli o uchylenia postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 152 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania; art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; art. 107§3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia postanowienia oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącą się stronę; art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji.
Nadto strona skarżąca podała co następuje:
Zgodnie z art. 16 §1 kpa decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione, co może nastąpić tylko w nadzwyczajnych okolicznościach enumeratywnie wymienionych w przepisach prawa.
Wstrzymanie wykonania decyzji trybie art. 152§1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (por. IV SA 2311/96, II SA/Kr 961/08). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy administracji jako podstawę wstrzymania wykonania decyzji wskazały fakt istnienia przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145§1 pkt 8 kpa. Samo wystąpienie tej przesłanki nie przesądza jednak o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy. Taka sytuacja może mieć również miejsce w przedmiotowej sprawie; w międzyczasie inwestor mógł bowiem uzyskać lub wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto organ administracji wstrzymał wykonanie decyzji, mimo że nie zebrał materiału dowodowego wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w szczególności nie ustalił czy inwestor nie legitymuje się inna decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji lub czy postępowanie w przedmiocie ustalenia tych warunków nie toczy się. Organ administracji nie wystąpił też do inwestora o wyjaśnienie tych okoliczności co należy potraktować jako rażące naruszenie uprawnień strony w postępowaniu. Inwestor nie miał bowiem możliwości wykazania, przed wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie występuje.
Niezależnie od powyższego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie jest ostateczna, gdyż strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten do chwili obecnej nie został rozparzony. Okoliczność ta wskazuje na prawdopodobieństwo wyeliminowania przesłanki wznowienia postępowania.
Z powyższego wynika, że organ administracji nie ustalił istotnych okoliczności sprawy, a sporządzone uzasadnienie jest bardzo skrótowe i nie wyjaśnia podstaw rozstrzygnięcia. Tym samym naruszony został przepis art. 126 w zw. z art. 107 §3 kpa (por. IV SA 474/97), jak również zasady postępowania administracyjnego nakładające na organy administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienie spawy i wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia – art. 6, 7, 8 i 11 kpa.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca podała, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skutkowało koniecznością zaprzestania prowadzenia prac budowlanych, co spowoduje znaczny uszczerbek majątkowy strony skarżącej, związany z opóźnieniem zakończenia inwestycji oraz koniecznością zabezpieczenia obiektów budowlanych przed wpływem czynników atmosferycznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 kpa, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania. To właśnie dlatego, że wynik postępowania (wpadkowego) zainicjowanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji jest zależny od oceny organu, a nie od spełnienia konkretnych, nazwanych przesłanek, organ winien szczególnie starannie swą ocenę uzasadnić w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.
Niezastosowanie się do tego wymogu nie zawsze jednak oznaczać musi konieczność uchylenia skarżonego do sądu administracyjnego postanowienia. Braki w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia stanowią uchybienie przepisom o postępowaniu, a takie może być przyczyną uwzględnienia skargi tylko wtedy, kiedy ma charakter istotny, czyli mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Prawdą jest, że uzasadnienia postanowień organów w rozpatrywanej sprawie, oprócz stwierdzenia, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, nie zawierają głębszej analizy ewentualnego związku pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzja o pozwoleniu na budowę. Opisano w nich jednak decyzję, która stanowi tę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa i, co prawda skrótowo, ale podano jej treść i sprawdzono kwestię jej ostateczności. Decyzją tą zaś stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy z tego powodu, że – jak ustalił organ - teren inwestycji znajduje się na obszarze uzdrowiska, dla którego uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne.
Samorządowe Kolegium odwoławcze uznało, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiego obszaru jest rażącym naruszeniem prawa. Wobec tak przyjętej podstawy nieważności podnoszone w skardze zarzuty dotyczące ewentualnej możliwości uzyskania innej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu uznać należ za zupełnie nietrafne. Nietrafny jest też zarzut odnoszący się do zasady trwałości decyzji administracyjnej. Swą uwagę o tym, że "zgodnie z art. 16 §1 kpa decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione, co może nastąpić tylko w nadzwyczajnych okolicznościach enumeratywnie wymienionych w przepisach prawa" skarżący odnieśli tylko do decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. Ta druga przecież również korzysta z domniemania zgodności z prawem i jest skuteczna dopóki nie zostanie ostatecznie wzruszona. Takie zaś zdarzenie nie nastąpiło, bo nie jest nim wydanie decyzji o odmowie uchylenia (po wznowieniu) decyzji ostatecznej, nawet jeśli złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była ostateczna, a przyczyną jej wydania było rażące naruszenie przepisów skutkujących czasowym zakazem ustalania warunków zabudowy, to jako prawidłowe ocenić należy stanowisko organów w kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 usatwy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) należało ją oddalić.
Nie zasługuje na uwzględnienie także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W realiach rozpoznawanej sprawy wstrzymanie wykonania aktu nie stanowiłoby w istocie rozwiązania tymczasowego, mającego zapobiegać wprowadzeniu w rzeczywistości zmian w zakresie wynikającym z aktu, ale byłoby ponownym, dokonanym już przez Sąd, dozwoleniem na realizowanie robót budowlanych. Z tego powodu zaskarżone postanowienie należy, zdaniem Sądu, w ogóle wyłączyć z katalogu aktów, które, w rozumieniu art. 61 ppsa, podlegają wykonaniu. Z tego powodu orzeczono jak w punkcie II wyroku.