Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 765/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa stacji bazowej nadawczo - odbiorczej transmisji danych nr [...] [...] przy ul. [...], [...] na działce nr [...] obr. [...]".

W dniu 27 stycznia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. F. i S. F. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu, że mapa dołączona do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji (pól przekraczających wartości graniczne), albowiem nie uwzględnia faktycznej mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, odbić od naturalnych przeszkód, faktycznych wysokości budynków oraz zjawiska kumulacji; art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji tylko w załączniku konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, że jest ona bezprzedmiotowa; art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, że bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zarzucono ponadto: brak podania analizy faktycznej mocy EIRP na danym kierunku emisji objętych analizą; brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy; brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi; brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu; brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innych operatorów; brak podania w jakim stopniu czynniki zewnętrzne mogą zmieniać kierunki osi głównych promieniowania, brak podania czy w obliczeniach dotyczących rozkładu pól przekraczających wartości graniczne i odległości głównych wiązek promieniowania od miejsc dostępnych dla ludności uwzględniono rzeczywiste wysokości zabudowy oraz sytuację wysokościową terenu; brak jakiejkolwiek analizy. udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] - działając na podstawie oraz art. 50, art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. 1073) oraz art. 156 § 1 w związku art. 157 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ.

OSNP 1996/18/258). Przytoczono orzecznictwo wskazujące na sposób rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (zob. Wyrok NSA z dnia 17.

1. 09. 1997 r., III SA 1425/96, niepublikowane; Wyrok NSA z dnia 21.
2. 10. 1992 r., V SA 86/92, publ. ONSA z 1993 r., nr 1, poz. 23). Objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej nadawczo - odbiorczej transmisji danych nr [...] K. [...] przy ul. [...], [...] na działce nr [...] obr. [...]" - wydana została w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Znamiennym jest, że w świetle art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednocześnie organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 ustawy. W świetle art. 2 pkt 5 powyższej ustawy pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest między innymi - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W doktrynie zwraca się uwagę - a Kolegium podziela w zupełności ten pogląd - że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Bezspornym jest, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi działanie o znaczeniu lokalnym. Przechodząc do dalszych rozważań, konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego, wyrażona została wprost w art. 53 ust. 3 cyt. u.o.p.z.p., stanowiącym o kierunku merytorycznego rozpoznania sprawy (a więc o dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora), w myśl którego, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynik postępowania wyjaśniającego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o ustaleniu inwestycji, powinna m.in. określać:
3. 1) rodzaj inwestycji;
4. 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
5. a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
6. b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
7. c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
8. d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

Powyższe wymagania zaskarżona decyzja realizuje.

Ustalenie lokalizacji inwestycji uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma ono być realizowane, a organ w decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Analiza taka została sporządzona przez Organ I instancji. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (powoływany wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się zatem opierać na wyraźnej sprzeczności z takim przepisem, nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

W rozpatrywanym przypadku istniały podstawy do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, która obejmuje maszt antenowy wraz z odgromnikiem i zastrzałami, zespół anten nadawczo - odbiorczych, tj. 6 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa, urządzenia sterujące, zasilające, nadawczo - odbiorcze umieszczone w szafach telekomunikacyjnych zainstalowanych na konstrukcjach wieszakowych oraz okablowanie, urządzenia i instalacje technologiczne niezbędne do funkcjonowania stacji. W toku prowadzonego postępowania uzyskano niezbędne opinie oraz uzgodnienia, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K.. Organ I instancji dokonał ponadto szczegółowej weryfikacji w przedmiocie ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej przy udziale wyspecjalizowanej jednostki Urzędu Miasta K., która dokonała precyzyjnej weryfikacji materiału dowodowego. Dokładnej ocenie poddano skład stacji bazowej oraz jej moc promieniowania, co zostało szczegółowo opisane zarówno w piśmie Urzędu Miasta K. - Wydział Kształtowania Środowiska z dnia 29 czerwca 2016 r., jak również w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ stwierdził, że zamierzenie nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej. Biorąc pod uwagę zakres planowanej stacji bazowej - sumaryczna wartość równoważnej mocy promieniowana izotropowe wyznaczonej dla każdej pojedynczej anteny wynosi mniej niż 10000W. Co szczególnie istotne, w myśl 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowa wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Przy istniejącym w dacie wydania badanej decyzji stanie zagospodarowania terenu, a przede wszystkim przy uwzględnieniu wysokości okolicznej zabudowy przedstawionej w Kwalifikacji przedsięwzięcia aktualnie nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości nie większej niż 200m i nie mniejszej niż 150m od środka elektrycznego wszystkich anten wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania pochodzącego od tych anten. Oznacza to, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie takim jak opisano we wniosku oraz w Kwalifikacji przedsięwzięcia nie kwalifikuje się z punktu widzenia cytowanej wyżej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów do objęcia go wymogiem uzyskania decyzji środowiskowej. W konsekwencji stanowisko Organu I instancji należy uznać jako nie naruszające prawa, a w szczególności nie naruszające prawa w sposób rażący.

Należy jednocześnie zauważyć, że z przedłożonej dokumentacji, a w szczególności z symulacji rozkładu stref ponadnormatywnego promieniowania wokół systemu antenowego wynika natomiast, że strefy te mogą wystąpić na wysokości mniejszej niż 2m ponad połacią dachu, na którym zlokalizowana jest stacja. W związku z tym należy wziąć pod uwagę możliwość ograniczenia czasu pobytu osób dokonujących napraw lub prac konserwacyjnych. W zależności następnie od rzeczywistych, zmierzonych poziomów PEM dach zostanie zakwalifikowany do odpowiedniej strefy (zagrożenia, pośredniej bądź niebezpiecznej) oraz wykonane zostanie właściwe ich oznakowanie.

Co szczególnie istotne, organ I instancji podkreślił w przedmiotowej decyzji, że dopiero zmiana zagospodarowania terenów sąsiednich w stosunku do miejsca lokalizacji stacji bazowej określonej w decyzji konfiguracji anten mogłaby spowodować osiągnięcie progów wynikających z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów i w takim przypadku inwestycja może wymagać uzyskania decyzji środowiskowej. Wbrew zarzutom wnioskodawcy Organ I instancji przywołał konkretną podstawę prawną powyższego rozporządzenia, z punktu widzenia której inwestycja o ściśle określonych parametrach nie kwalifikuje się jako podlegająca obowiązkowi uzyskania decyzji środowiskowej.

Warto w tym miejscu nawiązać do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie badającego prawidłowość decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej (sygn. akt II SA/Kr 1640/15 z dnia 17 czerwca 2016 r.), w uzasadnieniu którego Sąd podniósł, że nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z września 2011 r. sygn. akt 743/10; z 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08; z 30 maja 2008 r.; z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06). Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka".

Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa, który był podstawą rozstrzygnięcia musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, iż został on naruszony w stopniu rażącym, a w konsekwencji akt prawny, wydany w oparciu o tak zastosowany przepis jako wydany z rażącym naruszeniem jest obarczony taką wadą, że zasadne staje się stwierdzenie jego nieważności.

Kwestionowana przez skarżących decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] nie narusza w stopniu rażącym przepisów art. 59, art 71 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2017, poz. 1405) oraz przepisów § 2 pkt. ust. 1 pkt 7 i 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. 2016, poz. 71). W oparciu o dokumenty przedłożone w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji (w tym kwalifikację przedsięwzięcia oraz analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej) wynika natomiast, że przedmiotowa stacja bazowa nadawczo -odbiorczej transmisji danych nr [...] K. [...] przy ul. [...], [...] na działce nr [...] obr. [...] nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 ani w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wykonawczego, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie osiąga wskazanych w tych przepisach wartości w zakresie emisji pola elekromagnetycznego, częstotliwości promieniowania izotropowego w odniesieniu do pojedynczej anteny, a miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości poza wartościami uzasadniającymi kwalifikowanie przedsięwzięć - zgodnie z rozporządzeniem - jako mogące zawsze lub potencjalnie - znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii za nietrafny należy uznać zarzut nieprawidłowej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia przez niedokonanie i nieuwzględnienie sumarycznych obliczeń dla promieniowania z wszystkich anten oraz zarzut nieprawidłowej analizy odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, która dla instalacji emitujących częstotliwości promieniowania -wskazane z § 2 ust. pkt 7 rozporządzenia wynosi nie więcej niż 200 m, a dla częstotliwości wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 8 - od 150 m do 200 m. Nie może być także uwzględniony zarzut, że w analizie odległości - a więc czynnika istotnego dla kwalifikowania przedsięwzięcia jako wymagającego przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej - nie uwzględniono miejsc, które potencjalnie mogą być dostępnymi dla ludzi, ograniczając pomiary do aktualnego zagospodarowania terenu pod kątem jego dostępności dla ludzi.

Należy jednocześnie podkreślić - w ślad za powyższym wyrokiem WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1640/15 z dnia 17 czerwca 2016 r.), zarzuty Skarżącego dotyczą kwestii dyskusyjnych i nie wynikają wprost z treści przepisów prawa w tym § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, nie mogą zatem stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu w toku instancji. Postępowanie w trybie nieważnościowym ma bowiem odrębną podstawę prawną i może prowadzić jedynie do ustalenia rażącej niezgodności z obowiązującym prawem lub spełnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Podsumowując, w ocenie Kolegium Odwoławczego w K. brak jest podstaw do stwierdzenia, że objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że prowadzone obecnie postępowanie nadzwyczajne miało na celu nie tyle weryfikację samej decyzji, lecz kontrolę, czy decyzja Prezydenta Miasta K. nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. W ocenie Kolegium wskazane przez Wnioskodawcę uchybienia - w świetle przedstawionej wyżej analizy oraz poglądów orzecznictwa nie powinny zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wydana została przez organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie jest niewykonalna (art. 156 §1 pkt 5 K.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Opisaną wyżej decyzję SKO w K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. F. i J. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1248/17 powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji nie jest prawdą, jakoby nie zostały podane faktyczne moce EIRP anten na danym kierunku emisji – na stronie 5 i 6 załącznika nr 1 do decyzji lokalizacyjnej, każda z anten została szczegółowo opisana i podano jej sumaryczną wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny pracującej we wszystkich pasmach. Nie jest też uzasadniony zarzut braku podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny – wyliczenia w tym zakresie znajdują się na k. 28, 33 i 34 akt administracyjnych, przy czym maksymalne pochylenie dla poszczególnych anten i pasm przyjęto od 3 do 50, maksymalne tilty możliwe do uzyskania dla danej anteny zostały też opisane na str. 5 decyzji. Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podkreślono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało z jakiego powodu i na jakiej podstawie prawnej inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (§ 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; zwanego dalej: rozporządzenie). Natomiast w samej decyzji lokalizacyjnej wskazuje się, że "zmiana zagospodarowania terenów sąsiednich w stosunku do miejsca lokalizacji stacji bazowej o określonej powyżej konfiguracji anten, może spowodować osiągnięcie progów wskazanych w § 3 ust.1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".

Tym samym nie jest tak, jak twierdzą skarżący, że w decyzji lokalizacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej przywołanego wyżej rozporządzenia, w oparciu o którą ustalono, że przedsięwzięcie objęte tą decyzją nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nie odniósł zamierzonego skutku także zarzut nieuwzględnienia rzeczywistej wysokości zabudowy oraz sytuacji wysokościowej terenu. Kwestie te zostały przez organ wydający decyzję lokalizacyjną w toku postępowania wyjaśnione. Nie są również zasadne zarzuty braku uwzględnienia zjawisk kumulacji ze znajdującymi się w okolicy inwestycji antenami innych operatorów. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (...).

Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ustala zasady stosowania parametrów, które decydują o kwalifikacji danego przedsięwzięcia, jeśli chodzi o dwa kryteria: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast cytowany wyżej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter przepisu uzupełniającego, jednak odnosi się on do tego samego zakładu lub obiektu i reguluje sytuację, w której w ramach jednego powiązanego terenu istnieje lub będzie realizowana inwestycja tego samego rodzaju. Miejsca wskazywane przez skarżących natomiast nie znajdują się na tym samym obiekcie, ale w znacznym od niego oddaleniu.

Natomiast jeśli chodzi o brak uwzględnienia odbić od naturalnych przeszkód, to z map i rysunków załączonych do wniosku, a następnie dołączonych do akt w wyniku jego uzupełnienia, nie wynika, aby w prawnie relewantnych odległościach od anten znajdowały się jakiekolwiek naturalne przeszkody powodujące odbicia. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 upzp poprzez nie wskazanie w decyzji tylko w załączniku konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa. Również i ten zarzut nie jest skierowany do zaskarżonej decyzji, ale do decyzji lokalizacyjnej. Wskazano nadto, że art. 54 nie posiada ust. 1. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. oraz 3 § 1, art. 174 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie nieanalizowanym przez organy i tym podjęcie próby samodzielnego ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzi zjawisko kumulacji w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych w zakresie ponadnormatywnym oraz wykluczenie zjawiska odbić, pomimo że dokumentacja nie zawiera tych najważniejszych informacji. Ponadto Sąd I instancji nie zweryfikował czy podane tilty anten elektryczne oraz mechaniczne są maksymalnymi według danych katalogowych anten oraz uchwytów oraz dokonał analizy pojedynczego elementu w zakresie konieczności bądź nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto w wyroku oraz w decyzjach nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (paragraf, ustęp, litera);
2. 2) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niedokonanie analizy całości przedsięwzięcia lecz jego pojedynczych elementów co jest niedopuszczalne albowiem moc EIRP anten na poszczególnych sektorach wynosi 18047 W i tym samym analizą winna być objęta odległość 200 oraz 300 metrów a nie 150 oraz 200. Ponadto zarówno decyzja, jak i sporządzona dokumentacja, nie odnosi się do maksymalnych tiltów lecz dopasowanych przez inwestora w celu obejścia procedury związanej z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
3. 3) art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego wadliwą interpretację albowiem wbrew stanowisku WSA dołączona do wniosku mapa o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji (pól przekraczających wartości graniczne) albowiem nie uwzględnia faktycznej mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, odbić od naturalnych przeszkód, oraz zjawiska kumulacji tym bardziej, że w odległości około 100 metrów znajduje się stacja PLUS GSM na ulicy [...]. Powyższe nie zostało zweryfikowane oraz ocenione na podstawie przedłożonej dokumentacji lecz samodzielnie przez Sąd I instancji w sposób niedopuszczalny oraz niemożliwy do odkodowania;
4. 4) art. 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy ocenowej w odniesieniu do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie ich oceny w sytuacji, w której realizacja inwestycji wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania co zapobiegnie możliwości budowy czy rozbudowy istniejących obiektów do wysokości występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych.

Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1271/18 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W tym kontekście, kwestia dopuszczalności ustalenia lokalizacji musi być rozpatrzona w świetle zgodności z przepisami szczególnymi. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, uwzględniając powołany w skardze kasacyjnej art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody lokalizacyjnej od przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej. Biorąc pod uwagę powyższe założenia natury ogólnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu w oparciu o trafnie wywiedziony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia. Skarga kasacyjna zasadnie kwestionuje wadliwe zaaprobowanie zaskarżonym wyrokiem decyzji Kolegium w zakresie dotyczącym braku prawidłowej oceny dotyczącej potrzeby ewentualnego uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co jeszcze wcześniej wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie kluczowe znaczenia przypisać należy ustaleniu, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 ww.rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia).

Z powołanych przepisów rozporządzenia wynika zaś, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

1. 2) liczba anten;
2. 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
3. 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
4. 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3008/18; z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14), czego wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15). Ponadto stwierdzić należało, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej, która w niniejszej sprawie oceniana była przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 Kpa, w tym rażącego naruszenia prawa, kluczowe jest zagadnienie sumowania (kumulacji) i w tym kontekście ocena czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto konieczne jest rozważenie dodatkowo wpływu na legalność decyzji braku ustalenia maksymalnych tiltów. Z uwzględnieniem powyższej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji organu odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest budowa stacji bazowej nadawczo – odbiorczej transmisji danych. Tutejszy są po raz drugi rozpoznaje tą sprawę, ponieważ poprzedni wyrok, jaki został w sprawie wydany (oddalający skargę), po skardze kasacyjnej wywiedzionej przez skarżących, wyrokiem Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 2171/18 został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z dyspozycją art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 4150/18. przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, iż pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy. Przytoczyć należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. I OSK 691/18 w którym wyrażono pogląd, iż zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oznacza to, ze sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 2171/18, granicami sprawy, jakie w nim zakreślono oraz interpretacją przepisów wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i zawartymi w nim wskazaniami.

Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych

Z kolei przepis art. 71 ust 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.(dalej; ustawa) stanowi, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1. 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2. 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przytoczyć też należy przepis art. 72 1 pkt 3 w/w ustawy zgodnie z którym, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym mowa o decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ale w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że tym bardziej wymóg ten dotyczy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (z uwagi na zbliżony charakter i wagę przedsięwzięcia jakie na podstawie tej decyzji morze być realizowane), jeżeli oczywiście przedsięwzięcie to może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 15 marca 2017 r. II OSK 2697/15 w przepisie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko mowa jest o decyzjach, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy.

Tymczasem wśród decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy (pkt 3), ale nie ma decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednak z uwagi na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także uwzględniając, że przepis art. 96 ust. 2 ustawy zawiera otwarty katalog decyzji, we wspomnianym przepisie jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy, niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymaganą przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, a zatem decyzję, o której wspomina regulacja art. 96 ust. 1 ustawy.

Także w wyroku z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 2171/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność stosowania tej regulacji. W uzasadnieniu tego wyroku wywiedziono, iż skarga kasacyjna (od wyroku tut sądu z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Kr 1248/17) podlegała uwzględnieniu w oparciu o trafnie wywiedziony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej; oporządzenie). Jak wskazuje NSA dokonując oceny potrzeby uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia należało mieć na uwadze przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Z przepisów tych wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

1. 2) liczba anten;
2. 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
3. 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
4. 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Wykładnia systemowa przepisu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja a nie poszczególne anteny wpłynie na środowisko. W orzecznictwie podgląd taki wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu administracyjnego z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3008/18; z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 12 marca 2020 r. II OSK 2171/18 nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów.

Jak w dalszej części uzasadnienia wskazuje NSA przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

NSA podkreśla także, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnej możliwego emitowania tego pola z urządzenia, oraz maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego jego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten.

Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej, kluczowe jest zagadnienie sumowania (kumulacji) i w tym kontekście ocena czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto konieczne jest rozważenie dodatkowo wpływu na legalność decyzji braku ustalenia maksymalnych tiltów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceni czy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej nadawczo – odbiorczej transmisji danych, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wadliwą ocenę czy nie było wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c w związku z art. 190 a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.