Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 771/22

Uzasadnienie

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/575/21 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2021 r. znak AU-2/6730.2/770/2020 o ustaleniu na wniosek M. W. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jednego składającego się z dwóch brył nadziemnych, z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zwróciło się do inwestora - M. W. - o wyjaśnienie, czy zamiarem inwestycyjnym Inwestora jest;

1) realizacja dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami (wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną) 2) realizacja dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jednego złożonego z dwóch brył, z wspólnym podziemnym garażem (wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną), czy też 3)realizacja trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami (wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną) oraz dokonanie stosownej do wybranego wariantu zamierzenia określenia nazwy inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium pismem z dnia 3 marca 2022 r. M. W. wskazał, że zamiarem inwestora jest realizacja dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jednego z wbudowanym garażem składającego się z dwóch brył nadziemnych z garażem podziemnym (wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną). Planowane są dwie bryły nadziemne budynku. Poza planowanym w podziemnych częściach projektowanych brył budynku garażem nie są planowane żadne inne elementy łączące bryły nadziemne. Do pisma załączono rzut zagospodarowania terenu, z którego wynika, że garaż podziemnym planowany jest tylko pod budynkiem złożonym z dwóch brył.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że stan faktyczny w sprawie został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. M., datowanej na 26 kwietnia 2021 r. (analiza karty 425 – 439 administracyjnych akt sprawy). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego i dokumentację fotograficzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dokonało następnie oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wskazano, że analizator w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczył obszar analizowany. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zasadne z punktu widzenia potrzeb ładu przestrzennego jest poszerzenie obszaru analizy ponad wymagane przepisami prawa minimum. Wyjaśniono, że teren inwestycji ma nieregularny kształt, przy czym w miejscu, w którym będzie odbywał się wjazd i wejście na teren inwestycji, jest najwęższy (ma szerokość 25,5 m), natomiast w głębi terenu, w miejscu gdzie planowana jest inwestycja kubaturowa jest znacznie szerszy (jego szerokość od strony działki drogowej nr [...] obr. [...] wynosi 78 m).

W związku z tym stwierdzono, że zasadne jest przyjęcie, iż szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 78 m, zatem powinien on obejmować teren w promieniu 234 m od granicy terenu inwestycji. Zwrócono przy tym uwagę, że odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa zarzuca, że zastosowane poszerzenie obszaru nie znajduje uzasadnienia, wskazała także na wydany w sprawie dotyczącej tergo samego terenu inwestycji wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/19, w którym również zakwestionowano analogiczny sposób wyznaczenia obszaru analizy. W tym wyroku Sąd stwierdził, iż: "w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Ustawodawca wskazał na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając w tym zakresie pewną dowolność.

O ile jednak autor analizy odstąpi od typowego sposobu ustalania granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki), winien przyjęty przez siebie odmienny sposób ustalenia tych granic uzasadnić (...). Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem obszar analizowany określono w odległości 234 m od terenu inwestycji a określono go jako trzykrotność nadmiernie rozciągniętego frontu działek (...) Wyznaczenie obszaru analizowanego w ten sposób, w odległości znacznie większej od minimalnej, bez racjonalnego uzasadnienia - prowadziło do wadliwie i arbitralnie wyznaczonych parametrów zabudowy nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ponownym sporządzaniu analizy należy mieć na uwadze, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie, jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę.

Granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości istotnie większej od minimalnej określonej w § 3 ust 2 rozporządzenia należy przekonująco uzasadnić. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy i dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do powyższego Kolegium stanęło na stanowisku, że jakkolwiek obszar został w przedmiotowej sprawie poszerzony ponad wymagane minimum, to jednak z analizy wynikają motywy takiego działania i są one przekonujące. Okoliczność zakwestionowania analogicznego sposobu wyznaczenia obszaru w podobnej sprawie konstatacji tej nie zmienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wyrok zapadły na gruncie innej sprawy administracyjnej nie wiąże formalnie organów orzekających w sprawie rozpatrywanej obecnie.

Może stanowić dyrektywę interpretacyjną pomocną w ocenie stanu faktycznego sprawy i tak też Kolegium traktuje argument odwołania. Mając to na uwadze wskazać należy, ze dyrektywa owa wskazuje z jednej strony na możliwość poszerzenia obszaru analizowanego ponad niezbędne minimum, z drugiej na dopuszczalność takiego zabiegu tylko z uzasadnionych względami ładu przestrzennego względów, które powinny być precyzyjnie wyartykułowane w analizie, oraz po trzecie, na niedopuszczalność ustalenia frontu terenu inwestycji od innej strony, niż to przewiduje Rozporządzenie.

W ocenie Kolegium kryteria dopuszczalności poszerzenia obszaru analizy zostały w niniejszej sprawie spełnione. W analizie podano, z której strony będzie odbywał się wjazd na teren- inwestycji i jaka jest szerokość tego terenu w tym miejscu (25,5 m). Nie ma wątpliwości na gruncie analizy, że to właśnie ta krawędź stanowi front terenu inwestycji, pomimo, iż sformułowania zawarte w analizie rzeczywiście są w tej kwestii nie do końca precyzyjne. W szczególności analiza posługuje się pojęciem frontu terenu inwestycji zarówno w odniesieniu do krawędzi tego terenu przylegającej do działki drogowej, jak i do odcinka stanowiącego szerokość tego terenu w oddaleniu od drogi.

W ocenie Kolegium ten brak precyzji stanowi jednak jedynie pewien niezbyt fortunny skrót myślowy, który nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że na gruncie analizy nie ma wątpliwości, że czym innym jest wartość 78 m, która w ocenie autorki analizy winna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, a czym innym front terenu inwestycji o szerokości 25,5 m. Podkreślić należy, że fakt, iż to ta pierwsza długość stała się punktem wyjścia do ukształtowania obszaru nie czyni z niej frontu terenu inwestycji. W ocenie Kolegium w sprawie zostało wykazane, że poszerzenie obszaru analizowanego w podany w analizie sposób jest właściwy i racjonalny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Ustalenie go na poziomie wymaganego rozporządzeniem minimum oznaczałoby, że jego granice nie przekraczają nawet szerokości terenu inwestycji w jego głównej, położonej w głębi terenu części.

Byłaby to sytuacja niepożądana z punktu widzenia ładu przestrzennego, oznaczałoby bowiem znaczną dowolność i przypadkowość parametrów - uzyskanych tylko na pod zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ustalenia parametrów dla inwestycji o tak szerokim programie, jak w analizowanej sprawie wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu przestrzennego, tak aby inwestycja mogła wpisać się w porządek zastany w okolicy. Te potrzeby zostały wyartykułowane i wyjaśnione w analizie i Kolegium uznało, że zostało to uczynione w sposób wystarczający. Z uwagi na te właśnie motywy przyjęto większy zakres obszaru analizowanego niż promień o długości trzykrotności frontu terenu inwestycji. Punktem odniesienia dla ustalenia zasięgu obszaru ustalono inny odcinek niż front z uwagi na argumenty merytoryczne. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo. Analizę uznano za kompletną i prawidłową.

W dalszej części mając na uwadze postanowienia analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa wielorodzinna, (np. dz. m [...], [...], [...], [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie organ II instancji poddał badaniu prawidłowość ustalenia poszczególnych cech, funkcji, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, uznając je za prawidłowo wyznaczone. Ponadto organ II instancji wykazał spełnienie pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ ustosunkował się także do zarzutów odwołania.

Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym w sprawie parametry planowanej zabudowy zostały ustalone nie w analizie, jak tego wymaga ustawodawca, a poprzez nieznane ustawie ciało, jakim jest Zespół Urbanistyczny powołany przez Prezydenta Miasta Krakowa, Kolegium stwierdza, że jest to zarzut chybiony. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sprawie została przeprowadzona wymagana prawem analiza, na podstawie której sporządzono następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Analiza, jak również projekt decyzji, jak wskazano powyżej, została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

W ocenie Kolegium ustalenia analizy są prawidłowe, co zostało omówione powyżej. Fakt, że przed sporządzeniem analizy została w sprawie wydana opinia Zespołu Urbanistycznego z dnia 15 kwietnia 2021 r. konstatacji tej nie zmienia i nie wpływa na prawidłowość procedury ustalenia warunków zabudowy. Jak już wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyrokach zapadłych w analogicznych sytuacjach, Zespół Urbanistyczny, powołany zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa, jest podmiotem ponadnormatywnym, nieprzewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa. Nie oznacza to, że jego istnienie i funkcjonowanie w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy narusza przepisy prawa, nie zakazują one bowiem Prezydentowi Miasta, do którego kompetencji należy wszak kształtowanie organizacji urzędu gminy (tu UMK) - powoływania różnego rodzaju podmiotów specjalistycznych, w których skład wchodzą pracownicy dysponujący wiedzą fachową, tak jak w przypadku ww. Zespołu Urbanistycznego.

Skoro funkcjonowanie Zespołu Urbanistycznego nie ma uzasadnienia w przepisach regulujących procedurę ustalania warunków zabudowy, to pełni on tu rolę jedynie doradczą, opiniującą. Z całą pewnością jego ustalenia nie są i nie mogą być podstawą decyzji o warunkach zabudowy. Wydane przez niego opinie mają charakter tylko i wyłącznie wewnętrzny, same z siebie nie przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/21). Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1005/20: "Odnośnie roli w sprawie Zespołu Urbanistycznego, czyli de facto zespołu doradców Prezydenta Miasta Krakowa, należy wskazać, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że jeśli w sprawie zostałaby sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia ustalono parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należałoby uznać za irrelewantny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko co do zasady dominuje w orzecznictwie Sądu krakowskiego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.12.2020r. II SA/Kr 1170/20, publ. CBOSA). Zważywszy, że sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa, obszerna i wyczerpująca, a jej ustalenia stanowią podstawę ustalonych warunków zabudowy. W tej sytuacji okoliczność, że treść wcześniejszej wewnętrznej opinii doradców Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie parametrów planowanej zabudowy była zbieżna z ustaleniami analizy jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie stanowi przy tym uchybienia, które mogłoby wpływać na jej wynik.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne poprzez nieprawidłowe określenie rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do trzech budynków (segmentów zabudowy)Kolegium zajęło następujące stanowisko. Wskazano, że ustawa Prawo budowalne i regulacje w niej zawarte nie stanowią podstawy prawnej orzekania w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Materia tej ustawy stanowi przedmiot dalszego etapu procesu inwestycyjnego, odrębnego od wstępnego etapu jakim jest wydanie decyzji lokalizacyjnej. Na tym wstępnym etapie poza zakresem orzekania pozostają kwestie techniczno - budowlane, a przedmiotem rozstrzygania jest zgodność inwestycji z przepisami u.p.z.p., a w warstwie merytorycznej, z zastanym w sąsiedztwie terenu inwestycji ładem przestrzennym.

Niemniej jednak zarzut odwołania można sprowadzić do zakwestionowania nazwy inwestycji, która powinna być sformułowana w sposób zgodny z przepisami u.p.z.p. i nie pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby spowodować niejasności na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Z tego powodu w ramach postępowania odwoławczego Kolegium zwróciło się do inwestora o złożenie wyjaśnień co do planowanego przedsięwzięcia, w tym poprzez skonkretyzowanie planowanej ilości brył nadziemnych budynku / ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz wskazanie, czy poza planowanymi w podziemnych częściach projektowanych brył budynku garażami bryły te mają być połączone innymi elementami, tzw. łącznikami. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 24 lutego 2022 r. inwestor wskazał, że jego zamiarem jest realizacja jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wspólnym podziemnym garażem składającego się z dwóch brył nadziemnych (wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną) oraz drugiego budynku bez garażu podziemnego. Do pisma załączono rzut zagospodarowania terenu.

Kolegium stwierdza, że nie podzieliło stanowiska odwołującej się, swoje stanowisko obszernie i szczegółowo uzasadniając. Zwrócono w szczególności uwagę, że zagadnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku z kilkoma bryłami/segmentami nadziemnymi, połączonymi planowanym w części podziemnej garażem było przedmiotem wielu rozstrzygnięć tut. Kolegium. Sposób podejścia do tego zagadnienia ulegał zmianie w odpowiedzi na zmieniające się stanowisko sądów administracyjnych dotyczące omawianego problemu. Różnorodność podejścia sądów administracyjnych do tego zagadnienia dowodzi, że wbrew twierdzeniom odwołania aktualnie nie można twierdzić, że istnieje jedna, ugruntowana linia orzecznicza rozstrzygająca ten problem w jeden sposób. Dokonując przeglądu orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium opowiedziało się za konkretnym stanowiskiem, poprzedzając jego zajęcie dokonaniem dodatkowych wyjaśnień w zakresie sformułowania nazwy zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości zamiar inwestycyjny inwestora, który wyraźnie określił, że planuje zrealizować jeden budynek mieszkalny wielorodzinny z podziemnym garażem składającego się z dwóch brył nadziemnych połączonych garażem podziemnym oraz osobny, drugi budynek bez garażu podziemnego.

W tym kontekście Kolegium uznało, że nazwa inwestycji i zakres inwestycji zostały jednoznacznie określone i sprecyzowane, zaś decyzja organu I instancji została wydana dla prawidłowo określonej inwestycji i odpowiada wnioskowi inwestora. Wobec faktu, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora i to on - jako wnioskodawca - ma stosownie do art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tut. skład Kolegium uznał, że nie ma podstaw prawnych do kwestionowania tak skonkretyzowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Na powyższą decyzję skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [....]. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") oraz § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, iż w sprawie w sposób wadliwy wyznaczono obszar analizowany na skutek niewłaściwego ustalenia frontu działki, a w konsekwencji określenie obszaru analizowanego w odległości 234m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 76,5m od granic terenu inwestycji. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, mimo, iż obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób wadliwy w decyzji WZ;
2. 2. naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.zp. w zw. z § 3 w zw. z § 4 Rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo, iż linia zabudowy w decyzji WZ została wyznaczona bez odpowiedniego uzasadnienia, podczas gdy przepisy nakazują wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a odstępstwa mogą być dokonane jedynie wyjątkową i muszą być odpowiednio uzasadnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem poskutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo, iż linia zabudowana nie została wyznaczona w decyzji WZ w sposób odpowiadający przepisom prawa;
3. 3. naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 5 w zw. z § 6 w zw. z § 7 w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, i wydanie w oparciu o nią decyzji WZ, pod z góry założone parametry wykonane przez Zespół Urbanistyczny w Załączniku nr 5 do protokołu nr 16 z dnia 15 kwietnia 2021 r., a następnie utrzymanie tego stanowiska w zaskarżonej decyzji, podczas gdy Zespół ten nie jest podmiotem uprawnionym na mocy ustawy do sporządzania analizy i nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja WZ została wydana nie na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej samodzielnie przez uprawniony do tego podmiot wskazany w ustawie, lecz na podstawie analizy, która została wykonana w rzeczywistości przez Zespół Urbanistyczny, tj. podmiot nie mający ku temu żadnych uprawnień i nieznany ustawie, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja aprobująca taki stan rzeczy jest wadliwa;
4. 4. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez wydanie Zaskarżonej Decyzji, mimo, iż planowana inwestycja dotyczy de facto budowy trzech budynków mieszkalnych, a nie dwóch, w tym jeden składający się z brył nadziemnych z garażem podziemnym, albowiem fakt połączenia dwóch brył nadziemnych budynku garażem na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym zamierzeniem inwestycyjnym w tym przypadku;
5. 5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy faktów i okoliczności sprawy na podstawie całego materiału dowodowego, w szczególności wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przedłożonymi do akt sprawy wyrokiem WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Organ winien poddać ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ww. wyroki i przeanalizować je pod kątem oczywistej analogii do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czego jednak zaniechał;
6. 6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z wyrokiem WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyrokiem NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, i przyjęcie, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona przez uprawniony podmiot i działanie w sprawie Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego nie stanowi nieprawidłowości, a także, że warunki zabudowy zostały prawidłowo ustalone dla dwóch budynków, zaś fakt połączenia dwóch brył nadziemnych garażem podziemnym nie stanowi, iż są to trzy budynki, podczas gdy ww. wyroki zostały wydane co do zasady w takim samym stanie faktycznym i prawnym, kształtując tym samym praktykę orzeczniczą w tym zakresie, zaś Organ w sposób nieuprawniony, bez zbędnej przyczyny, odstąpił od tej praktyki, a w konsekwencji naruszył też zasadę zaufania do władzy publicznej co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Organ uwzględnił praktykę orzeczniczą utrwaloną w sprawach o takim stanie faktycznym i prawnym to nie wydałby zaskarżonej decyzji w jej aktualnym brzmieniu, tylko uchyliłby decyzję WZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;
7. 7. naruszenie art. 153p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej z wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, co do ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego, co do roli Zespołu Urbanistyczno- Architektonicznego, co do wykładni pojęcia budynku, które zostały wydane w sprawie bliźniaczej do sprawy niniejszej i dotyczącej co do zasady tego samego stanu prawnego i faktycznego, a zatem w sytuacji, gdy orzeczenia te wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a ich oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne, w tym niniejsze postępowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Organ uwzględnił stanowisko zajęte w ww. wyrokach to nie wydałby zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję WZ;
8. 8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji WZ w mocy, mimo, że z uwagi na zaistniałe nieprawidłowości decyzja WZ winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnienie decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Do tut. Sądu wpłynęło także w odpowiedzi na skargę stanowisko inwestora. Wskazano w nim, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a skarżona decyzja jest prawidłowa. Inwestor nie podziela zarzutu odnośnie do nieprawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. W tej kwestii wskazano, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Obszar analizowany należy ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Kr 564/19). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się według sztywnej zasady, a ustawodawca pozostawił tu organom administracji swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z § 2 pkt 5 Rozporządzenia nie wynika również, aby za front działki budowlanej należało przyjmować jej część przylegającą jedynie do drogi publicznej, tym bardziej, że dostęp do drogi publicznej - w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - może być zapewniony poprzez drogę wewnętrzną czy służebność drogową.

Wskazana powyżej zmiana przepisów wychodzi naprzeciw takiej regulacji ustawowej i stosunkom rzeczywistym w terenie. Uznanie za front działki budowlanej podlegającej analizie jedynie części przylegającej do drogi publicznej skutkowałoby zniweczeniem istoty wyznaczania wielkości obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie obszar ten - ze względu na położenie i szerokość działki nr [...] - zawsze byłby wyznaczany w minimalnej odległości od działki, tj. w odległości 50 metrów. W sytuacji gdy układ terenu inwestycyjnego jest nieregularny, a dodatkowo - jak w niniejszej sprawie - część przylegająca do drogi publicznej jest wąska (działka rozszerza się w głąb), to przyjęcie dla celów wyznaczenia obszaru analizowanego najwęższej części jednej działki z pominięciem faktu, że planowana inwestycja ma być realizowana przede wszystkim na kolejnej, istotnie szerszej działce (w niniejszej sprawie nr [...]), stanowiłoby ewidentne naruszenie zasad wyznaczania obszaru analizowanego, którego funkcją jest ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w niniejszej sprawie), w odniesieniu do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu mającego podlegać zabudowie.

Ponad to, zgodnie z definicją, front działki to ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis nie wskazuje, że chodzi o przyleganie do drogi publicznej. Prawidłowość wyznaczenia szerokości frontu działki, jako szerokości boku działki znajdującego się od strony planowanego wjazdu na drogę publiczną, ale nie przylegającego bezpośrednio do działki drogowej potwierdzone zostało w orzecznictwie, z którego wynika, że przyleganie działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, a o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną) (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.04. 2017 r., II SA/Rz 1571/16), a ponadto, że o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą (wyrok NSA z 19.03.2015 r., II OSK 1987/13), jak również, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 3.10.2019 r., II OSK 2730/17).

Nietrafione są w konsekwencji zarzuty skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej co do rzekomej nieprawidłowości i niezgodności z Rozporządzeniem ustalenia przez organ frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego. Wbrew tezom skarżącej Wspólnoty w analizie urbanistyczno - architektonicznej należycie i przekonująco zostały wyjaśnione i uzasadnione przesłanki, które przesądziły o ustaleniu frontu działki na 78m i wyznaczeniu obszaru analizowanego, w pełnej zgodności z § 3 ust.2 Rozporządzenia na trzykrotność tej szerokości. Poza ogólnymi twierdzeniami i tezami z orzeczeń nie przystających do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżąca Wspólnota nie przedstawiła żadnych racjonalnych, ani skonkretyzowanych zarzutów do analizy urbanistyczno - architektonicznej w tym zakresie. Zwrócono uwagę na okoliczność, że rozporządzenie wyznacza jedynie zakres minimalny, w pełnej zgodności z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, ale wykazane została również zasadność przyjęcia szerokości 78m jako frontu działki.

Nie mogą się ostać twierdzenia, jakoby analiza i jej ustalenia miały charakter dowolny, czy arbitralny, a tym bardziej nie zostały naruszone w tym zakresie żadne przepisy. Wręcz przeciwnie - część tekstowa analizy urbanistyczno - architektonicznej klarownie wyjaśnia przyczyny i uzasadnia przyjęty zakres obszaru analizowanego. W szczególności organ wykazał, że wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na obszarze, w którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, niezależnie od faktu, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego nawet w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki (gdyby nawet przyjmować oczekiwania skarżącej Wspólnoty co do mniejszej szerokości frontu działki) jest w pełni dopuszczalne, a wyznaczone w sprawie granice obszaru analizowanego (niezależnie od tego, czy parametr frontu działki ustalony został prawidłowo, czy jak chce skarżąca Wspólnota- wadliwie) pozostają w pełnej zgodności z § 3 Rozporządzenia, gdyż przesłanką jego wyznaczenia w takiej akurat odległości, co zostało wyjaśnione w części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, były uwarunkowania przestrzenne i lokalizacyjne inwestycji w istniejącym ładzie przestrzennym.

Obraz ładu urbanistyczno-architektonicznego może być złożony, zatem swoboda organu, w zakresie wyboru stosownych parametrów wynika właśnie z konieczności uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 1.07.2021 r., II OSK 2355/20). Analiza urbanistyczno- architektoniczna, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 upzp ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała żadnych zarzucanych jej wadliwości, poprzestając na artykułowaniu swoich oczekiwań wobec jej treści, nie potrafiąc przy tym sprostać wykazaniu relewantnych podstaw do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie administracyjnym i sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż obszar analizowany wyznacza się nie tylko w linii frontu działki, lecz również wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. § 3 ust. 1 Rozporządzenia).

Ustaliwszy obszar analizowany, organ przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z powyższego, ustawodawca wskazał minimalny zakres obszaru analizowanego, co oznacza, że nawet w przypadku, gdy front działki, na której ma być realizowana nowa zabudowa jest wąski i jego trzykrotność jest mniejsza niż 50 metrów, organ ma obowiązek rozszerzyć go do tej minimalnej szerokości. Nie ma natomiast żadnych ograniczeń co do maksymalnego obszaru analizowanego. Tym samym, im szerszy front działki, tym większy obszar analizowany. Im większy obszar tym wyższe prawdopodobieństwo, że uda się znaleźć zabudowę o parametrach tożsamych lub zbliżonych do tej objętej wnioskiem o warunki zabudowy. W zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 upzp, a więc uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, a w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych I leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej nie stanowi co do zasady naruszenia wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20). Nie można bowiem w sposób formalistyczny zawężać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy tylko taki, który uwzględnia jednakowe odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę Inwestor nie podzielił także zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Zatem w świetle ustawy kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) powinny być interpretowane zawężająco.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy.

Granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., winny być przestrzegane i zrealizowane.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy mają być ustalone wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Obecnie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jednak z mocy art. 4 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl zatem § 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie albowiem zarzut ten ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że zarówno organ II instancji, skarżący, jak i inwestor prawidłowo powołują liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące zasad ustalania obszaru analizowanego. Prawdą jest zatem, że przepisy mającego w niniejszej sprawie zastosowanie rozporządzenia określają minimalne granice obszaru analizowanego, że punktem odniesienia dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki, że obszar ten jest wyznaczany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, nie musi być przy tym idealnym okręgiem, że dopuszczalne jest poszerzenie obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. Kwintesencję orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie zasad określania granic obszaru analizowanego znalazła się m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1937/20. Front działki jest pojęciem jednoznacznie zdefiniowanym w § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Uwzględnienie, przy obliczaniu szerokości frontu działki, części działki nie stanowiących frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 stanowi, co do zasady, naruszenie tego przepisu, skutkujące niewłaściwym zastosowaniem § 3 ust. 2, tj. niewłaściwym wyznaczeniem obszaru analizowanego.Co prawda, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co oznacza, że w sposób sztywny określone są jedynie granice minimalne. Jednak wyznaczenie ponad rozmiary minimalne powinno być wyjątkiem od zasady (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07).

Nie można zaś mówić o właściwym zastosowaniu dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdy błędnie została określona, tak jak w niniejszej sprawie, granica minimalna obszaru analizowanego. W wyniku nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, nie jest możliwe przeprowadzenie poprawnej analizy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi bowiem § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Natomiast w myśl § 9 ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. W przedmiotowej sprawie błąd, który zaistniał, o czym wiadomo tut. Sądowi z urzędu, w innej sprawie ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak SKO.ZP/415/33/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. [...]

W przedmiotowej sprawie, podobnie, jak w tamtej sprawie, analizator uznał, że z uwagi na okoliczność, iż front działki ma szerokość niewielką, a zasadnicza część inwestycji będzie zlokalizowana w głębi działek należy odstąpić od wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie szerokości tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę, w tym wypadku ok. 25, 5 m. W ocenie analizatora (k. 425 administracyjnych akt sprawy) doprowadziłoby to do zawężenia granic obszaru analizowanego, który przebiegałby wokół terenu inwestycji w odległości minimalnej ok. 76, 5 m. Tymczasem "za terenem działki [...], w głębi terenu inwestycji i w zdecydowanym odsunięciu od drogi publicznej teren inwestycji zdecydowanie się rozszerza od ok. 64 do ok. 78 m. Zamierzenie budowlane położone może być głównie w rozszerzonej części terenu inwestycji.

Zatem uwarunkowania przestrzenne i lokalizacyjne inwestycji w istniejącym ładzie przestrzennym muszą zostać objęte analizą uwzględniającą zakres terenu, na którym faktycznie może być usytuowane zamierzenie inwestycyjne, to jest najszerszą część wynoszącą ok. 78 m". W dalszej części analizy wskazano, że "szerokość frontu działek [...] i [...] wynosi ok. 78 m (taka jest szerokość terenu ww. działek od strony działki drogowej nr [...] obr. [...], z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren), zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3 x 78 m = 234 m".

Kwestionując konieczność poszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie tut. Sąd nie twierdzi, iż nie została ona uzasadniony. Bezsprzecznie takie uzasadnienie się w analizie znajduje, lecz nie odpowiada prawu. Nie chodzi bowiem jedynie o formalne zawarcie jakiegokolwiek uzasadnienia w analizie, lecz takiego, które koresponduje z przepisami prawa. Tymczasem w analizie błędnie przyjęto, że szerokością frontu, o której mowa w § 3 rozporządzenia jest szerokość terenu ww. działek od strony działki drogowej. Z analizy nie wynika ponadto, czy jest to front działki/działek objętych wnioskiem w rozumieniu § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (skoro wskazano, że są to działki od strony działki drogowej nr [...] obr. [...], z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren). Czy też front działki znajduje się od strony ul [...] i ma szerokość 25, 5 m (jak wskazano zresztą powyżej w analizie odwołując się do tej części działki, która przylega do drogi, z której będzie odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę, k. 425 administracyjnych akt sprawy).

Nie jest zatem jasne w świetle powyższego, gdzie znajduje się front działki i skąd będzie odbywał się główny wjazd. A bez tego trudno przejść do uzasadnienia poszerzenia obszaru analizowanego. Z części tekstowej analizy wynika, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] (k. 430 administracyjnych akt sprawy). Z Załącznika graficznego do analizy oraz z wniosku inwestora wynika, że z ul. [...] będzie główny zjazd na teren inwestycji (k.

3. I k. 439 administracyjnych akt sprawy), a nie z drogi wewnętrznej idącej po działkach [...] i [...]). Z powyższego wynika, że front działki/działek objętej/-ych wnioskiem jest jeden od strony ul. [...]. Zdaje się dostrzegać to organ II instancji, który wskazał w uzasadnieniu "sformułowania zawarte w analizie rzeczywiście są w tej kwestii nie do końca precyzyjne. W szczególności analiza posługuje się pojęciem frontu terenu inwestycji zarówno w odniesieniu do krawędzi tego terenu przylegającej do działki drogowej, jak i do odcinka stanowiącego szerokość tego terenu w oddaleniu od drogi. W ocenie Kolegium ten brak precyzji stanowi jednak jedynie pewien niezbyt fortunny skrót myślowy, który nie ma wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że na gruncie analizy nie ma wątpliwości, że czym innym jest wartość 78 m, która w ocenie autorki analizy winna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, a czym innym front terenu inwestycji o szerokości 25,5 m. Podkreślić należy, że fakt, iż to ta pierwsza długość stała się punktem wyjścia do ukształtowania obszaru nie czyni z niej frontu terenu inwestycji." Jednakże z tego faktu organ odwoławczy powinien był wyciągnąć stosowne konsekwencje, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie taka nieścisłość nie może zostać zaakceptowana jako zgodna z prawem z uwagi na daleko idące konsekwencje. Z analizy jasno wynika, że odcinek terenu ww. działek od strony działki drogowej nr [...] obr. [...] został potraktowany błędnie jako "front" w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Wskazuje na to przyjęcie tego odcinka jako "minimalnego zakresu obszaru analizowanego". W ten sposób w oparciu o odcinek inny, niż front działki wyznaczono obszar wielokrotnie wykraczający poza minimalne granice rzeczywistego obszaru analizowanego. Analizator wskazał uzasadnienie dla poszerzenia obszaru analizowanego i tego Sąd nie kwestionuje. Kwestionowany jest sposób jego poszerzenia. Analizator, przyjmując błędne założenie o potraktowaniu odcinka terenu ww. działek od strony działki drogowej nr [...] obr. [...] jako frontu, dokonał zwielokrotnienia tego odcinka trzykrotnie bez uzasadnienia (dlaczego nie byłą wystarczająca dwukrotność tego odcinka?).

Wszak skoro ten odcinek nie stanowi frontu działki i jednocześnie uzasadnione jest jego poszerzenie to analizator nie jest bynajmniej zobligowany do wyznaczenia trzykrotności szerokości. Jeśli zaś wyznacza obszar analizowany jako trzykrotność tego odcinka, to powinien to uzasadnić (tą konkretna okoliczność, bowiem konieczność w ogóle poszerzenia obszaru analizowanego względem trzykrotności szerokości frontu działki czyli ok. 25, 5 m x 3 została uzasadniona).

Do skrupulatności w badaniu poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego skłaniają następujące okoliczności. Jak wskazano na wstępie, ustalenie warunków zabudowy w oparciu o indywidualne decyzji ustalające warunki zabudowy jest wyjątkiem od kompleksowego zagospodarowania terenu na poziomie gminy w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które w sposób spójny kształtują cechy, wskaźniki i parametry zabudowy dla większego obszaru, w większym stopni sprzyjają zatem realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się istotność analizy i jej wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1969/18 NSA wskazał, że " przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 691/22 NSA wskazał, że "bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen".

W realiach niniejszej sprawy to, w oparciu o jakie motywy poszerzono obszar analizowany, przekłada się wprost na wynik sprawy (cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy), zważywszy, że – jak wskazano w analizie- zabudowa wokół terenu inwestycji jest zróżnicowana. Dominuje funkcja mieszkaniowa, jednak o różnych gabarytach. Od strony zachodniej, północnej i południowej są to budynki wielorodzinne (także o zróżnicowanych gabarytach), zaś w części wschodniej budynki jednorodzinne o niższych gabarytach. Zatem w przypadku, gdy wokół terenu inwestycji zabudowa jest zróżnicowana sposób wyznaczenia obszaru analizowanego bezpośrednio przekłada się na cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy, odmiennie niż w przypadku obszaru analizowanego mającego charakter jednorodny pod względem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Z przytoczonych powyżej powodów, skarżona decyzja jako utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu I instancji podlega wraz z tą ostatnią decyzją uchyleniu.

Wprawdzie nie ma wobec powyższego potrzeby analizowania prawidłowości cech, wskaźników i parametrów zabudowy wyznaczonych w decyzji, jednakże tut. Sąd pragnie zwrócić uwagę na dużą rozbieżność w zakresie wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej. Parametr ten został wyznaczony w przedziale od 11 do 24 m, przy czym średni wskaźnik 24 m wynika z obszaru analizowanego. Jednak jak wynika z analizy w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji występują budynki o szerokości elewacji zdecydowanie mniejszej. Jakkolwiek w (błędnie) wyznaczonym obszarze analizowany występują także budynki o szerokości elewacji ok. 106 m (na działce [...], krańce południowe obszaru analizowanego). Powyższe ilustruje dlaczego wyznaczenie obszaru analizowanego ma fundamentalne znaczenie i bezpośrednio wpływa na wynik sprawy. Błędna analiza wypacza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w obszarze analizowanym, a tym samym skutkuje naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd zważył, co następuje.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący wadliwości decyzji organu I instancji z powodu wydania jej nie tyle na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej samodzielnie przez uprawniony do tego podmiot wskazany w ustawie, co na podstawie analizy, która została wykonana w rzeczywistości przez Zespół Urbanistyczny, tj. podmiot nie mający ku temu żadnych uprawnień i nieznany ustawie wskazać należy, co następuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że oceniać należy rzeczywistą rolę, jaką w wydaniu zaskarżonej decyzji odegrały ustalenia dokonane w trakcie prac Zespołu Urbanistycznego związanych z rozpoznaniem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1969/18). Jeśli zatem analiza urbanistyczna jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń, to koincydencja ustaleń Zespołu Urbanistycznego i wyników analizy nie powinna mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie takiej analizy.

Inaczej jest w sytuacji, gdy taka koincydencja zachodzi przy jednoczesnej wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wówczas zarzut dotyczący roli Zespołu Urbanistycznego w określeniu cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinien skłonić do bardziej skrupulatnego badania prawidłowości wyznaczenia cech, wskaźników i cech nowej zabudowy. Jeśli znajdują one oparcie li tylko w zaleceniach Zespołu, to decyzja taka jest wadliwa.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego (planowana inwestycja dotyczy de facto budowy trzech budynków mieszkalnych, a nie dwóch, w tym jeden składający się z brył nadziemnych z garażem podziemnym, albowiem fakt połączenia dwóch brył nadziemnych budynku garażem na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu), tut. Sąd zarzutu tego nie podziela z następujących powodów. Po pierwsze, trafnie w obszernym uzasadnieniu organu II instancji wraz z przytoczeniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych wykazano, że zagadnienie to jest rozmaicie ujmowane w orzecznictwie. Kolegium zajęło w tej sprawie konkretne stanowisko. Istotne jest także, że zwróciło się do inwestora o sprecyzowanie tematu inwestycji (k. 890 administracyjnych akt sprawy).

Ponadto, w zaskarżonej decyzji parametry i wskaźniki zostały określone z uwzględnieniem specyfiki tematu inwestycji (szerokość elewacji frontowej, wysokość oraz powierzchnię zabudowy określano także dla każdej z brył nadziemnych).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej z wyroku WSA w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1274/19 i wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1937/20, tut. Sąd zarzutu tego nie podziela. Powyższe orzeczenia zapadły w związku ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak SKO.ZP/415/33/2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. [...]." Porównanie tematu inwestycji w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed NSA oraz zakresu sprawy niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że były one bardzo podobne, ale nie tożsame.

Sprawa rozpoznana przez NSA obejmowała teren trzech działek, podczas, gdy przedmiotowa sprawa obejmuje jedynie teren działki [...] i [...], nie zaś [...] (k. 1, k. 425, k.701). W tym miejscu należy zauważyć, że w skarżonej decyzji Kolegium błędnie wskazuje się w treści decyzji także działkę [...].

Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą raz jeszcze obszar analizowany zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku (precyzyjne wskazanie frontu działki oraz uzasadnienie nie tyle samej konieczności poszerzenia obszaru analizowanego, co poszerzenia go do konkretnych rozmiarów). Dopiero w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany możliwe będzie wyznaczenie zgodnie z prawem cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Jak wynika z powyższego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych, na którą składają się: wpis sądowy 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.