Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].12.2002 roku (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 4 pkt. 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust.l, art. 142, art.229 i art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr. 115 poz.741 z późn. zm. - obecnie tj. Dz.U. z 2004 r. nr. 261 poz. 2603 z późn. zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako części dz.ewid.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. K. miasta K., w granicach parcel: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] b.gm.kat. K. - na rzecz poprzedniego właściciela.
Odwołanie Z. F. a dotyczące dz.ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia 25.02.2003 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną w części (nie zaskarżono dz.ewid. [...]) decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje:
1/ nieruchomość oznaczona jako parcele: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] b.gm.kat. K. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...].03.1969 roku Rep. A. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem jej na cele realizacji budownictwa mieszkaniowego osiedla "W. III Część B", natomiast parcela l.kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...].02.1967 roku Nr [...], pod rozbudowę ulicy M.. Poprzednią właścicielką opisanych nieruchomości była Z. R., która jest osobą tożsamą z wnioskodawczynią Z. F., 2/ parcela l.kat. [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] położonej w K. – K. obj. Kw [...], pozostającej własnością Skarbu Państwa. Obszar wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zagospodarowany, jako fragment chodnika przed blokiem nr [...] przy ulicy M., w tym zakresie decyzja nie została zaskarżona, 3/ parcele: l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...] weszły w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid.
K. miasta K.. Działki te zgodnie z wpisami w Księgach wieczystych nr [...] i nr [...] stanowią obecnie własność Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K.". Prawo użytkowania wieczystego powstało i zostało ujawnione przed dniem l stycznia 1998 roku.
4/ przesłanka negatywna dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określona została w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego nie można domagać się zwrotu nieruchomości jeżeli przed dniem 1.01.1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Cytowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i zarówno on, jak i inne przepisy nie przewidują od niego odstępstw i wyjątków.
4/ na podstawie odpisu z Ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] opisane wyżej działki, stanowią własność Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w K.. Prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy - aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1969 roku Rep. A [...] i zostało ujawnione pierwotnie w Księdze wieczystej nr [...], a następnie przy przeniesieniu podstawy użytkowania wieczystego wraz z przedmiotowymi działkami, zostało wpisane do Księgi wieczystej nr [...] w dniu [...] grudnia 1995 roku i Księgi wieczystej nr [...] w dniu [...] sierpnia 1996 roku.
5/ organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania nie podzielił poglądu zawartego w odwołaniu, iż zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczone jedynie do przypadków wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 ustawy, z wyłączeniem przypadków przejęcia nieruchomości w oparciu o regulacje prawne wymienione w art. 216. Zarówno z redakcji ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jak i z jej treści jednoznacznie wynika, iż intencją ustawodawcy była możliwość zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości (rozdział 6 działu III) w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze odrębnych przepisów, które nie regulują procedur wywłaszczeniowych sensu stricte, jednak faktycznie, poprzez brak dobrowolności, noszące cechy wywłaszczenia. Tak więc, skoro w ustawie została zawarta delegacja do stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości w stosunku do przypadków nabycia nieruchomości, w sposób określony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jednocześnie ani w tym przepisie, ani też w żadnym innym nie określono wyłączeń i wyjątków z tym związanych, trzeba przyjąć, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować wprost, zarówno w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych, jak i nabytych w oparciu o inne przepisy wymienione w art. 216. Tym samym, bez wątpienia, uznać trzeba za równorzędne wobec regulacji dotyczącej zwrotów nieruchomości zarówno te wywłaszczone, jak i nabyte w inny sposób enumeratywnie wymienione w art. 216. Jeżeli zatem istnieje równorzędne stosowanie w tych wszystkich przypadkach, zasad określających zwrot nieruchomości, określić tym samym należy za równorzędne również roszczenia powstałe z tych tytułów, czyli roszczenia oparte na dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W takim przypadku, wobec faktycznej tożsamości tych roszczeń, nie istnieje żadna podstawa prawna i argumentacja do odrębnego i wybiórczego stosowania w tym przypadku art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez rozróżnienie przypadków nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia sensu stricte i przypadków nabycia w drodze przepisów określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Z. F. i zarzucając:
- 1) naruszenie art. 216 w zw. z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów i niewłaściwe zastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów do objętego wnioskiem żądania zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy działki te zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy (w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) a następnie nie zostały wykorzystane i zagospodarowane zgodnie z celem nabycia przedmiotowych działek wynikającym z umowy z dnia [...] marca 1969 r. (rep. A [...]), a poprzedni właściciel zgłosił stosowny wniosek w oparciu o art. 136 ust. 4 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 2) naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie do roszczenia o zwrot przedmiotowych nieruchomości (nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do roszczeń o zwrot nieruchomości wywłaszczonych i to w dodatku o inne, niż wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy, jak również nie znajduje zastosowania do roszczeń formułowanych w oparciu o art. 216 w zw. z art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. roszczeń o zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy w oparciu o w/w ustawę z dnia 12 marca 1958r.
wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 1.440,00 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono co następuje:
1/ błędne jest stanowisko wyrażone przez Wojewodę, iż zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest ograniczone jedynie do przypadków wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 tej ustawy, z wyłączeniem przypadków przejęcia nieruchomości w oparciu o regulacje prawne wymienione w art. 216 powyższej ustawy.
2/ orzekając w sprawie organy w swoich rozstrzygnięciach pomijają bardzo istotną dla sprawy okoliczność, determinującą zakres stosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie podstawę nabycia przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarb Państwa stał się właścicielem objętych wnioskiem działek nie w drodze aktu administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej) tylko w drodze czynności prawnej (opisanej szczegółowo w uzasadnieniu umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1969r., rep. A nr [...]), w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
3/ art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może w ogóle znaleźć w tej sprawie zastosowania, bowiem spośród przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do roszczeń o zwrot nieruchomości (lub ich części), nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, znajdują zastosowanie tylko przepisy wyraźnie wskazane przez ustawodawcę w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy regulujące zagadnienia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości czyli art. 136 -142 włącznie, 4/ literalna, a także systemowa, wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w sprawie zastosowania, chociażby odpowiedniego. Art. 229 ma zastosowanie tylko i wyłącznie do żądań zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, z którymi występują poprzedni właściciele, wywłaszczeni w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o inne przepisy, nie wymienione w art. 216 i tejże ustawy.
Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza roszczenie o zwrot nieruchomości jedynie w stosunku do tych nieruchomości, które zostały wywłaszczone, natomiast nie ma zastosowania do roszczeń o zwrot nieruchomości lub ich części nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi bowiem o wygaśnięciu roszczeń wynikających z art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie odnosi się natomiast do roszczeń przewidzianych w ust. 4 art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
5/ Skoro ustawodawca sformułował w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźne odesłanie do przepisów art. 136 -142 (i tylko do nich) nie może znaleźć usprawiedliwienia analogiczne zastosowanie przepisu art. 229, do którego przepis art. 216 nie odwołuje się. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie roszczeń podnoszonych w oparciu o art. 136 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób opisany w art. 229 tejże ustawy, zamieściłby wyraźne odesłanie do tego przepisu obok odesłania do przepisów rozdziału 6 działu III. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19.09.2006 r., pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta K. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy a skoro orzekał, istnieje podstawa do wznowienia postępowania, co musi stanowić podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji (zob. protokół rozprawy z dnia 19.09.2006 r.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.).
Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo.
W sprawie jest niesporne, że nieruchomości będące przedmiotem rozstrzygnięcia organów stanowią własność Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, które to prawo ujawnione zostało w dniu [...].12.1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1.01.1998 r.
Odwołanie Z. F. dotyczyło tylko dz.ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] a więc tych nieruchomości, które nabyte zostały na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...].03.1969 roku Rep. A. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Fakt nabycia tych nieruchomości w drodze czynności prawnej stał się asumptem do twierdzenia skargi, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do tak nabytych nieruchomości.
Powyższy pogląd należy uznać za błędny. Gdyby go podzielić wraz z uzasadnieniem wskazanym w skardze, konsekwentnie należałoby stanąć na stanowisku, że do nieruchomości nabytych w drodze czynności prawnej określonej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Że tak nie jest, nie trzeba specjalnego wywodu bo w tym zakresie intencja ustawodawcy jest zupełnie jasna i jak się wydaje nie kwestionowana przez skarżącą, czego najlepszym dowodem jest fakt, że występuje o zwrot nieruchomości nabytej w drodze czynności prawnej.
Art. 216 i 229 umieszczone zostały w dziale VII rozdziale l Przepisy przejściowe i jako takie dotyczą wszystkich sytuacji dotyczących zwrotu nieruchomości.
Skarżąca twierdząc, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do roszczeń przewidzianych w ust. 4 art. 136 ustawy nie bierze pod uwagę, że co dopiero zacytowany ust. 4 art. 136 dotyczy innego stanu faktycznego. Mianowicie tego, o którym jest mowa w art.113 § 3 ustawy, a sprowadzającego się do sytuacji w której wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Wtedy to na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc zupełnie inna sytuacja nabycia własności nieruchomości niż określona w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Drugi zarzut, podniesiony na rozprawie przed Sądem w dniu 19.09.2006 r., sprowadzał się do twierdzenia, że w sprawie orzekał organ wyłączony od jej rozpoznania co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonych decyzji. Składowi orzekającemu znana jest treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r. sygn. akt OPS 1/03 wedle której w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 k.p.a. Z uwagi na to, że cytowana uchwała zapadła przed dniem 1.01.2004 r., Sąd nie podzielając zajętego w uchwale stanowiska nie jest zobowiązany do zastosowania trybu określonego art. 269 § l p.o.p.s.a.
U podstaw uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r., legło założenie, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu - prezydent miasta jest stroną postępowania. Sąd w składzie obecnym tego poglądu nie podziela. Pogląd NSA podany został krytyce przez T. Wosia w glosie do tej uchwały (Samorząd Terytorialny 12/2004).
Nie przytaczając w całości argumentów zawartych w glosie (które Sąd podziela) podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej jest równocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z woli więc ustawodawcy organy gmin zostały wyposażone w kompetencje do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego w tym postępowaniu konkretyzacji, jest własna gmina. Konsekwencją tego poglądu jest stwierdzenie, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § l p.o.p.s.a. na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji upoważniony jest jej organ.
Powyższe stanowisko jest reprezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jak i w orzecznictwie NSA (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.01.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2530/02, postanowienie NSA z dnia 1.02.2006 r., sygn. akt I OSK 386/05).
Przyjęcie przez Sąd poglądu, że gmina nie jest stroną postępowania o zwrot nieruchomości, samo przez się, zarzut wydania orzeczenia przez organ podlegający wyłączeniu czyni bezzasadnym. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.