Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2.02.2001 r. Wojewoda M. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Zofii H. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia 7.12.2000 r., (...), orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w M. przy ul. T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działki 1776/1 o pow. 0,0337 ha.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził, co następuje:
wnioskowane przez Zofię H. do zwrotu 3/4 części działki nr 1776/1 zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa prawem pierwokupu. Decyzją z dnia 24.10.1978 r. (...), wydaną w oparciu o przepis art. 29 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 22 poz. 159/ Naczelnik Miasta i Gminy w M. postanowił skorzystać z prawa pierwokupu w odniesieniu do umowy z dnia 3.08.1978 r., na podstawie której Andrzej M. sprzedał przedmiotową nieruchomość. Cenę kupna ustalono zgodnie z przepisem art. 36 ust. 2 tej ustawy, a więc w wysokości odpowiadającej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu zastało skierowane do Andrzeja M. w akcie notarialnym zawartym w dniu 27.03.1978 r.
Zgodnie z postanowieniami art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 74 ze zm./ zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, a więc wyłącznie nieruchomość w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw i dekretów z mocą ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia prawa własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.
Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów /państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej/ i na potrzeby (...) Parku Narodowego. Powyższy przepis wymienia nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które mogą być zwrócone w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wymienia natomiast art. 29 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie którego zostało nabyte przez Skarb Państwa 3/4 części działki nr 1776/1. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w pojęciu nieruchomości wywłaszczonej i nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze instytucji wywłaszczenia uregulowanej w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązującej w czasie, kiedy nieruchomość została nabyta, postępowanie w sprawie o jej zwrot należało umorzyć, jako od początku bezprzedmiotowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zofia H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu M. Zarzuciła, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Również, zdaniem skarżącej, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. o wykonaniu prawa pierwokupu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działka nr 1776/1 nie znajdowała się w terenie objętym planem szczegółowego zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu ceny działki zastosowano tryb art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem właściwym dla realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości jest art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wywłaszczenia nieruchomości nie został osiągnięty, ponieważ nieruchomość nie została zabudowana i jest bezumownie użytkowana przez osoby prywatne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje
1. umową sprzedaży z dnia 3.08.1978 r. Andrzej M. sprzedał Józefowi H. udział wynoszący 3/4 części niezabudowanej działki nr ewidencyjny 1776/1 o powierzchni 337 m2, położonej w M. przy ul. T. za cenę 35.500 zł pod warunkiem, że Naczelnik Miasta i Gminy w M. nie skorzysta z prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/. Decyzją z dnia 24.10.1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w M. na podstawie art. 29 i art. 36 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach postanowił skorzystać z prawa pierwokupu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W dniu 27.03.1979 r. Naczelnik Miasta i Gminy w M. złożył w Państwowym Biurze Notarialnym w M. oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości. W par. 3 powyższego oświadczenia Naczelnik Miasta i Gminy w M. oświadczył, że "cena w wysokości 5.764 (...) złotych za udział wynoszący 3/4 działki nr 1776/1 oraz za czterdzieści sztuk krzewów czarnych porzeczek nabyty przez Państwo w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostanie wypłacony w ciągu trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy (...)". Postanowieniem z tego samego dnia Państwowe Biuro Notarialne w M. wpisało do zbioru dokumentów nr 3179 wypis powyższej umowy sprzedaży z dnia 3.08.1978 r., a to celem ujawnienia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności udziału wynoszącego 3/4 części objętej tym zbiorem dokumentów działki nr 1776/1.
2. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ określają ust. 3 i ust. 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy. Art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów /państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej/ i na potrzeby (...) Parku Narodowego.
Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej /w znaczeniu podmiotowym/ i konkretnej /w sensie przedmiotowym/ decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw /i dekretów z mocą ustaw/, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości w świetle powyższych ustaleń, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności działki nr 1776/1 w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.
3. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricte i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy. Wśród tych nieruchomości znajdują się między innymi nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ i nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z takim ukształtowaniem treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami /enumeratywne wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw/ nie budzi wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający /por T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości. Warszawa 1998, str. 176-177 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo/.
Skarb Państwa nie nabył nieruchomości - udziału w części działki nr 1776/1 na podstawie żadnej z expressis verbis w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczonych ustaw, ani przepisów ustaw. Przepis ten nie wymienia bowiem postanowień art. 29 i następnych ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie których nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa działki nr 1776/1, lecz wyłącznie przepis art. 22 tej ustawy.
4. Postanowienia art. 29-36 ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach, a w szczególności postanowienia art. 33 i art. 36 ust. 2 tej ustawy upoważniają jednak i zobowiązują do rozważenia, czy nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości poprzez wykonanie przez uprawniony organ prawa pierwokupu w odniesieniu do umowy sprzedaży nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miast i osiedli, dokonane na podstawie i w trybie art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach może być - w rozumieniu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - traktowane na równi z nabyciem przez Skarb Państwa nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc w odniesieniu do takich nieruchomości znajdowałyby zastosowanie postanowienia rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W tym kontekście przypomnieć należy, że podobnym zabiegom ocennym poddana została umowa z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Już w okresie obowiązywania tej ustawy, a następnie w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pojawił się mianowicie istotny z punktu widzenia określenia zakresu nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym instytucji zwrotu nieruchomości problem, czy nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest równoznaczna z nieruchomością wywłaszczoną i może być zwrócona w trybie art. 34 tej ustawy, a następnie w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przy wywłaszczeniu albo umowę zamiany nieruchomości. Umowa taka mogła być zawarta również w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Zarówno w ocenie doktryny, jak i w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. T. Woś: op. cit., str. 173-174 i tenże: Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań - Kluczbork 1995, str. 157-158/ materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży, określone w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakazywały traktować taką nieruchomość jako nieruchomość wywłaszczoną, co oznaczało możliwość jej zwrotu na podstawie art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a następnie na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęta zgodnie w doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena charakteru prawnego umowy zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzyła w sposób istotny zakres pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", która mogła podlegać zwrotowi poprzednim właścicielom pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a następnie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Należy sądzić, że te względy stanowią ratio legis unormowania zawartego w art. 216 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który expressis verbis rozszerza możliwości zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136 tej ustawy również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricte i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tego przepisu, w tym między innymi w odniesieniu do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Taka intencja ustawodawcy jest niewątpliwie trafna i nie budzi zastrzeżeń.
5. Elementy konstrukcyjne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w przepisach art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach są następujące: właściwemu organowi administracji państwowej określonemu w art. 29 ust. 1 tej ustawy przysługiwało prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości nie stanowiących własności Państwa, położonych w granicach administracyjnych miast i osiedli. W związku z powyższym właściciel takiej nieruchomości mógł ją sprzedać tylko pod warunkiem, że właściwy organ, któremu służyło prawo pierwokupu, prawa tego nie wykonał. Prawo pierwokupu mogło być wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez organ zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu powinno było być złożone w formie aktu notarialnego i z chwilą jego dojścia do sprzedawcy nieruchomość stawała się własnością Państwa. Stosownie do postanowień art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w okresie kiedy nabyta została przez Skarb Państwa działka nr 1776/1, wykonanie prawa pierwokupu następowało według ceny odpowiadającej wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Z kolei, stosownie do postanowień art. 33 tej ustawy, w przypadku wykonania prawa pierwokupu cenę kupna nieruchomości wypłacało się w terminach i ratach przewidzianych dla wypłaty ceny kupna za nieruchomość nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do tej zasady wypłacania ceny kupna nieruchomości odwołuje się - aczkolwiek błędnie sformułowany, w związku z zawartym w nim stwierdzeniem, że samo nabycie nieruchomości nastąpiło na w trybie określonym w powyższym przepisie - par. 3 oświadczenia Naczelnika Miasta i Gminy w M. o wykonaniu prawa pierwokupu wobec sprzedaży działki nr 1776/1.
Porównanie konstrukcji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy zawartej na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a więc w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa przewidzianego w tych przepisach prawa pierwokupu, w szczególności fakt, iż w obu przypadkach istotne elementy tych umów, czyli wysokość ceny kupna nieruchomości oraz sposób jej zapłaty /terminy i wysokość rat/ zostały uregulowane w sposób identyczny, a dodatkowo cena kupna nieruchomości w przypadku obu umów równała się wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, upoważnia do traktowania nabycia nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach za zrównaną z nabyciem nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy o zasadach i trybie Wywłaszczania nieruchomości.
Oznacza to - w związku z postanowieniami art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - że również w odniesieniu do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa pierwokupu znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.
6. Argumentem przeciwko możliwości i zasadności zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości nabytych na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie może być okoliczność, iż umowy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w związku z wykonaniem prawa pierwokupu nie określały najczęściej celu nabycia takiej nieruchomości, a wszak stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, stanowi podstawową materialnoprawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ administracyjny orzekający w sprawie o zwrot nieruchomości musi więc w pierwszej kolejności ustalić precyzyjnie cel, na który nieruchomość została wywłaszczona /nabyta lub przejęta/. Należy bowiem stwierdzić, że taka sytuacja nie stanowi niczego wyjątkowego w odniesieniu do wszystkich poza wywłaszczonymi w drodze decyzji wywłaszczeniowych sensu stricte nieruchomości objętych instytucją zwrotu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podnosi się w literaturze /por. T. Woś: Wywłaszczenie nieruchomości (...), str. 170-171 i tenże: Wywłaszczanie nieruchomości (...), str. 188-190/ odmiennych metod ustalenia celu wywłaszczenia wymagają nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy nabycia nieruchomości, przewidzianej w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustaw i przepisów ustaw określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do wszystkich tych kategorii nieruchomości nie istnieją decyzje o ich wywłaszczeniu i siłą rzeczy nie może być mowy o sprecyzowaniu "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako elemencie ustalenia podstawy materialnoprawnej decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, lecz celu nabycia w odniesieniu do nieruchomości nabytej na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub celu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do pozostałych nieruchomości objętych przepisem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do nieruchomości nabytych na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości cel nabycia często w umowie takiej nie jest określony lub jest określony w sposób ogólnikowy. W takiej sytuacji niezbędne jest jego ustalenie lub dookreślenie na podstawie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, na potrzeby realizacji której nieruchomość została nabyta oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, określającego urbanistyczno-architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw i przepisów ustaw określonych w, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami cele te w sposób generalny zostały określone w przepisach ustaw wskazanych w tym przepisie.
Należy przyjąć, że z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nieruchomości nabytych w trybie i na zasadach określonych w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wprawdzie przepisy te nie określały expressis verbis celu, ani celów, dla realizacji których właściwe organy mogły wykonywać prawo pierwokupu. Wskazywały one jednak w sposób nie budzący wątpliwości, gdzie takich celów należy poszukiwać. Mianowicie z art. 1 ust. 1 pkt 1 w zestawieniu z pkt 2 oraz z art. 2 ust.
2. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy wynika, że wykonanie prawa pierwokupu w stosunku do umowy sprzedaży nieruchomości było dopuszczalne tylko w zgodzie z celami ustalonymi w planach zagospodarowania przestrzennego. Najwyraźniej zasada ta znajduje wyraz w postanowieniach art. 5 powoływanej ustawy, zgodnie z którym użytkowanie terenu państwowego /w tym również nabytego na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy/ uprawnia jednostkę państwową lub organizację społeczną do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób "zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego". Oznacza to, że wykonanie przez Skarb Państwa prawa pierwokupu musiało następować dla realizacji celów ustalonych w planach zagospodarowania przestrzennego i te właśnie plany w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości określały cele ich nabycia przez Skarb Państwa w wyniku wykonania prawa pierwokupu. Na ich więc podstawie organy prowadzące postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości powinny ustalać cel nabycia nieruchomości nabytej na zasadach i w trybie określonym w art. 29- 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
7. W związku z powyższymi ustaleniami jako wadliwą należy ocenić decyzję Starosty Powiatowego w M. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 105 par. 1 Kpa oraz utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. Niezależnie od powyższego ustalenia, iż organy pierwszej i drugiej instancji błędnie przyjęły, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i w trybie art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie mieści się w kategorii nieruchomości określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta Powiatu M. błędnie przyjął, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, a Wojewoda M. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Nawet - w ocenie Sądu błędne - przyjęcie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadniało bowiem umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązywało do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wreszcie postępowanie i decyzja Starosty Powiatu M. obarczona jest jeszcze jedną wadą. Wniosek Zofii H. dotyczył zwrotu 3/4 części działki nr 1776/1. Tymczasem organ ten prowadził postępowanie, a następnie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu całej działki nr 1776/1. Nie ulega wątpliwości w świetle postanowień przepisów art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, że postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości może się toczyć tylko na wniosek jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych i tylko w zakresie określonym w tym wniosku. Nie jest również w związku z powyższą wadą prawidłowa decyzja Wojewody M. utrzymująca w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji z tym uzasadnieniem, iż organ odwoławczy nie może w toku instancji stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Rzeczywiście organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie jest uprawniony do stwierdzenia jej nieważności.
Jest jednak uprawniony i zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie takim rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, było uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie o istocie sprawy, a więc zgodnie z zakresem wniosku o zwrot nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 raz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.