Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie postanowieniem nr 16/2022, znak: PINB-ADM 7359/14/29NN/21/22, na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "upb.") nałożył na właściciela S. L. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31.05.2022r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. (k. 16 akta PINB).
Po rozpatrzeniu zażalenia S. L. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem Nr 338/2022 Znak: WOB.7722.32.2022.JKUR z dnia 29 kwietnia 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 w związku z art. 144 oraz art. 123 kpa, art. 81c ust. 2 upb, uchylił skarżone postanowienie i orzekł o obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...]. Ww. ekspertyza techniczna winna zostać przedłożona w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie w terminie do dnia 1 sierpnia 2022r. W uzasadnieniu wskazano, że doszło do zmiany oznaczenia działki ewid. nr [...]. Działka [...] to obecnie działka ewid. nr [...]. Poza sporem pozostaje, że inwestor jak ustalono w toku czynności kontrolnych wykonał w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid.
Nr [...] (obecnie działka ewid. nr [...]) w miejscowości P. przy ul. [...] zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele budowlane w oparciu o decyzję Starosty Chrzanowskiego nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003r., znak: ARCH-C/7351p/689/2003. W dniu 24 lipca 2017r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło złożone przez A. L. zawiadomienie o zakończeniu prac inwestycyjnych realizowanych w oparciu o ww. decyzję Starosty Chrzanowskiego. Organ I instancji nie wniósł sprzeciwu wobec powyższego zawiadomienia. Jednak błędny jest pogląd, że po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy niedopuszczalna jest jakakolwiek kontrola organów nadzoru budowlanego. Przeczą temu chociażby kompetencje organów nadzoru budowlanej zawarte w przepisach art. 81-81c oraz art. 83-84b Prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego znajdzie bowiem zastosowanie chociażby w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 3255/17). Ponadto organ I instancji pozyskał do akt sprawy kserokopię opinii sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa, technologii chemicznej i szacowania nieruchomości w okręgu Sądu Okręgowego w Krakowie mgr inż. L. S. dla nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w miejscowości P.. Z rzeczonej opinii wynika, iż inwestycja w związku ze zmianą konstrukcji dachu w istniejącym budynku mieszkalnym oraz adaptacja poddasza na cele mieszkalne w P. przy ul. [...] została wykonana niezgodnie z projektem i zmieniono nie tylko pokrycie dachowe, a także nie wykonano niektórych elementów budowlanych zgodnie z projektem (brak wieńcy w ścianach szczytowych i słupa konstrukcji żelbetowej).
Ścianka kolankowa: Ściankę kolankową w istniejącym budynku mieszkalnym należało wzmocnić słupkami żelbetowymi 24x24cm o rozstawie osiowym co 200-250cm, zwieńczonymi górą wieńcem żelbetowym. Słupki żelbetowe są zbrojone 4 prętami 14mm, które należy zakotwić górą i dołem. Wieniec żelbetowy który zwieńcza wszystkie słupki żelbetowe należy wpuścić w ścianę szczytową na głębokość 1,50m (nie wykonano). Wykonano pokrycie z dachówki ceramicznej zamiast pokrycia z blachy dachówko podobnej. Obiekt posiada nieprawidłowości: brak - nie wykonano wieńca żelbetowego na wszystkich ścianach nośnych oraz wieńca kotwiącego słupy żelbetowe w ścianach szczytowych na głębokości 1,50m. Zmieniono rodzaj pokrycia dachowego z blachy dachówkopodobnej (opis techniczny w projekcie pkt. 11.1) na dachówkę ceramiczną. W połączeniu z powyższym układem kotwienia, stwarza realne zagrożenie ugięcia i zniszczenia konstrukcji dachu.
Ponadto biegły sądowy wskazał, iż zgodnie z zapisami w dzienniku budowy i stanem faktycznym można wysunąć wniosek, że realizacja inwestycji zmiany konstrukcji dachu oraz sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na garaż w P. przy ul. [...] postępowała niezgodnie z przygotowanym projektem. Wcześniej w niniejszej opinii podano, że dokonano znaczących zmian w konstrukcji elementów budynku bez konsultacji z autorami. Między innymi brak wieńców i słupów żelbetowych. Brak wykonania tych elementów bez zgody projektantów jest nie dopuszczalny. Wg biegłego, wady opisane wcześniej wskazują, że realizacja projektu została wykonana wbrew ustaleniom projektu i niezgodnie z przepisami prawa oraz sztuki budowlanej. Ponadto wskazano, że wykonane elementy żelbetowe (wieńce, słupy) zostały wykonane niezgodnie z projektem. Wady te nie zostały wyeliminowane, a jedynie ukryte tynkami i dociepleniem.
Przepis art. 81c ust. 2 upb jednoznacznie stanowi o możliwości zastosowania tego przepisu w razie powstania uzasadnionych wątpliwości organu co do: po pierwsze, jakości wyrobów budowlanych, po drugie - jakości wykonanych robót budowlanych, a po trzecie, stanu technicznego obiektu budowlanego. A zatem, przepis ten nie uzależnia jego zastosowania od określonej kwalifikacji robót budowlanych. Zgodnie zaś z definicją ustawową, zawartą w art. 3 pkt 7 upb, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na wydanie przez organ postanowienia w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 81c upb. MWINB zobowiązany był do zreformowania zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, iż działka ewid. nr [...] uległa podziałowi. Aktualnie na skutek ww. podziału przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w P. usytuowany jest na działce ewid. nr [...]. W ocenie organu powyższe działanie nie narusza również art. 139 kpa. Ponadto w związku z upływem czasu do wykonania obowiązku nałożonego skarżonym postanowieniem kierując się zasadą prawdy obiektywnej wyznaczono nowy termin wykonania obowiązku do dnia 1 sierpnia 2022r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył S. L. podnosząc, że nie był uczestnikiem procesu budowlanego, nie było go w tym czasie w kraju i nie powinien ponosić kosztów ekspertyzy technicznej tylko dlatego, że jest właścicielem i wykrył wady, które mogą zagrażać życiu i zdrowiu. Zdaniem Skarżącego ekspertyza techniczna winna być wykonana przez kierownika budowy A. P., który zdaniem skarżącego jest świadom, gdzie naruszył prawo budowlane. Kolejno podniesiono, że art. 81c ustawy Prawo budowlane powinien być wykorzystywany tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy organy nadzoru budowlane nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości i nie powinien mieć w sprawie zastosowania, gdyż jest to normalny dach kolankowy dwuspadowy z tzw.,jaskółką".
Natomiast wady powstały przez zmiany w projekcie budowlanym dokonane przez kierownika budowy, bez zmiany projektanta, co potwierdził w opinii technicznej biegły sądowy, a dokumentacja fotograficzna, którą skarżący dostarczył, a która była wykonana przez uczestników procesu budowlanego podczas budowy, powinna być wystarczająca. W dalszej części skargi przywołano wypowiedź biegłego sądowego, zdaniem którego wady wcześniej opisane wskazują, że realizacja projektu została wykonana wbrew ustaleniom projektu i niezgodnie z przepisami prawa oraz sztuki budowlanej. Wykonane elementy żelbetowe zostały wykonane niezgodnie z projektem, a wady te nie zostały wyeliminowane, a jedynie ukryte tynkami i dociepleniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała bowiem, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P..
Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zaskarżone postanowienia zapadło co najmniej przedwcześnie, a wybór jego adresata, nie został przez organ należycie rozważony i uzasadniony.
W myśl poglądów prezentowanych w doktrynie (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany) i orzecznictwie (wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 865/10) "z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.bud. musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym.
Stosując komentowany przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Ponadto skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 p.bud., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z 22.05.2013 r., II OSK 192/12, CBOSA)".
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w aktach organu znajduje się obszerna i szczegółowa opinia, sporządzona przez mgr inż. L. S., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, technologii chemicznej i szacowania nieruchomości w okręgu Sądu Okręgowego w Krakowie. Z opinii tej wynika jakie odstępstwa od projektu budowlanego nastąpiły w trakcie realizacji przebudowy dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym w P. przy ul. [...]. Wynika też z niej jednoznacznie jakie roboty wykonano, czego choć należało nie wykonano oraz jakie są związane z tym zagrożenia dla budynku. W aktach znajduje się też dość obszerna dokumentacja fotograficzna obrazująca przebieg procesu budowlanego.
W tym stanie rzeczy nie można uznać, aby organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazał w sposób wystarczający, jakie to uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego dla organu jeszcze pozostały, a które jedynie w drodze wykonania ekspertyzy miałyby być wyjaśnione. Mimo, że w postanowieniu jest odwołanie do w/w opinii biegłego i wskazanie na pewne nadal niewyjaśnione zdaniem organu zagadnienia, to jednak uwzględniając treść i zakres opinii, zaskarżone postanowienie jest w tym zakresie nazbyt ogólnikowe i wydane niejako w oderwaniu od już wyjaśnionych wątpliwości, co czyni je m.in. z tego powodu wadliwym i jak już wskazano, wydanym co najmniej przedwcześnie. Ujmując inaczej, nie wykazano w nim przekonująco, jakie istotne wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego dla organu jeszcze pozostały, a które mimo przywołanej opinii, mogłyby być wyjaśnione jedynie w drodze wykonania zleconej ekspertyzy.
Następnie należy zaznaczyć, że choć art. 81c prawa budowlanego nie wskazuje kryteriów wyboru adresata wydawanego postanowienia, którym może być jeden z uczestników procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to jednak wybór adresata nie jest całkowicie dowolny i pozostawiony wyłącznemu uznaniu organu. W orzecznictwie wyrażane są bowiem poglądy (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 489/19), że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. W przedmiotowym wypadku skarżący nie był żadnym z uczestników procesu budowlanego, nie był m.in. inwestorem, a jest jedynie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, w którym niezgodnie z projektem wykonano pod jego nieobecność roboty budowlane.
Dlatego w ponownym postępowaniu, organ w pierwszej kolejności rozważy i oceni, czy w świetle aktualnie zebranego materiału dowodowego, pozostały jakieś uzasadnione wątpliwości co do użytych materiałów, wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, które mogą być wyjaśnione jedynie w drodze wykonania ocen technicznych, czy ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Jeśli w ocenie organu konieczność taka będzie istnieć, wydając postanowienie organ rozważy i uzasadni w postanowieniu wybór adresata, do którego skieruje postanowienie, w kontekście powyżej przedstawionych poglądów Sądu i stanu faktycznego sprawy.
Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" oraz 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono w pkt II oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.