Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 802/15

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r. nr [...] orzekł o:

1. 1. odmowie wydania K.G., właścicielce działek nr [...] i [...] obr. [...] nakazu przywrócenia terenu ww. działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom;
2. 2. odmowie wydania J.C. właścicielce działki nr [...] obr. [...] nakazu przywrócenia terenu ww. działki do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom;
3. 3. odmowie wydania J.C. i J.D. współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] nakazu przywrócenia terenu ww. działki do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu podniesiono, że dnia 13.01.2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.K., G.K.,, M. P.-N. i J.N. w sprawie nawiezienia mas ziemi na działki nr [...],[...] stanowiące własność K.G., na dz. nr. [...] stanowiącą własność J.C. oraz na dz. nr [...] stanowiącą współwłasność J.C. i J.D. co spowodowało zmianę stosunków wodnych w okolicy. Zmiana ta polega na tym, że woda z łąk położonych na południe od nadsypanych działek nie spływa do rowu melioracyjnego, ale zalewa działki nr [...],[...],[...],[...] Od tego czasu (od czasu nadsypania działek nr [...],[...],[...],[...]) działki nr [...],[...], które są ogrodami "nabyły bagiennego charakteru", a stabilny dotychczas grunt stał się gruntem podmokłym. Równocześnie do wniosku załączone zostały zdjęcia przedstawiające zalane działki wnioskodawców oraz mapa w skali 1:1000 z zaznaczonymi przez wnioskującego kierunkami spływu wód przed nawiezieniem mas ziemnych na działki nr [...],[...],[...],[...] oraz po ich nawiezieniu. Ponadto wnioskujący wnieśli o wydanie decyzji z art. 34 ustawy o odpadach, nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania.

Przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne połączone z oględzinami terenowymi. Podjęto bezskutecznie próbę zawarcia ugody.

Organ I instancji powołał się na treść art. 29 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się przesłanek do wydania nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ww. ustawy. Podniesiono, że rejon ulicy [...] przed jego zabudową stanowił rozległy teren podmokły, poprzecinany rowami. Najwyższym wzniesieniem w okolicy jest [...] znajdujący się ok. 500 m na południowy wschód od ulic [...] Spadek terenu, a co się z tym również wiąże spływ wód, kształtuje się w kierunku północno - zachodnim, na obszarze od wspomnianego [...], przez ul. [...], ul. [...], aż do ul. [...]. O podmokłości tego terenu, która występuje do dnia dzisiejszego świadczą zastoiska wody stwierdzone na działkach nr [...] i nr [...] podczas oględzin. Organ I instancji dał wiarę oświadczeniom M. C. w kwestii pierwotnego odpływu wód z rejonu ulicy [...], ze względu na fakt, iż od wielu lat, razem ze swoją rodziną uprawiał rolniczo te tereny i posiada dużą wiedzę na temat tego terenu.

Według M. C. w latach 70 - tych wody opadowe spływały polami, przecinając ulicę [...], a następnie wpadały do rowu biegnącego w miejscu obecnej działki nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do budynków mieszkalnych. Z kolei G. K. w dniu 03.09.2013 r. zgodził się w kwestii istnienia ww. rowu, jednakże jak stwierdził, przed nadsypaniem działek nr [...],[...],[...],[....] wody spływając po terenie wpadały do rowu, biegnącego po działkach nr [...],[...],[...]. Biorąc pod uwagę oświadczenia stron odnośnie naturalnego spływu wód opadowych na tym terenie przed jego zabudową, które w przeważającej mierze są zgodne, opierając się równocześnie na archiwalnych mapach oraz oględzinach terenowych, Organ I instancji uznał je za prawdziwe.

Zgodne są również oświadczenia stron odnośnie daty nawiezienia działek nr [...],[...],[...],[...], tj. 2009 rok. Według oświadczenia właścicieli nadsypanych działek, zmiana w odpływie wód z tego rejonu nastąpiła w momencie rozpoczęcia zabudowy tego terenu. W związku z realizacją budynków przy ul.[...] poziom tej ulicy został podniesiony. Powstała wówczas w drodze kanalizacja sanitarna. Fakt podniesienia drogi potwierdził również G.K. na rozprawie w dniu 23.03.2011 r. Równocześnie właściciele działek nr [...],[...],[...],[...] wskazali, że podniesiono działki należące do wnioskodawców, jak również posesję przy ul. [...]. Z powyższego wynika, że naturalny spływ wód powierzchniowych został zaburzony z chwilą powstania zabudowy przy ul. [...] i podniesienia ulicy w wyniku wykonania kanalizacji sanitarnej. Zabudowania przy ul.[...], jak również ulica [...] spowodowały zatamowanie wód spływających ze stoku, w wyniku czego wody te zaczęły oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców, oraz na inne okoliczne działki, w tym również na działki nr [...],[...],[...],[...].

Oględziny działek wnioskodawców w dniu 23.03.2011 r. i w dniu 03.09.2013 r. wykazały, że budynki mieszkalne na działkach nr [...],[...] posadowione są na nasypie, a rzędna tych działek znacznie przewyższa rzędną działek nr [...],[...] stanowiących ogrody wnioskodawców. Dodatkowo nieznacznie zostały podniesione, a ponadto ogrodzone na szczelnej podmurówce działki nr [...] –[...] na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, granicząca z działką nr [...]. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której działki nr [...],[...],[...],[...] znalazły się w obniżeniu w stosunku do ulicy [...] oraz okolicznej zabudowy.

Tym samym stały się jedynym odbiornikiem wód opadowych napływających ze wzniesienia Fortu [...]. Zwrócono uwagę, że jak wielokrotnie oświadczał M. C. stały się one tak podmokłe, że niemożliwa była na nich jakakolwiek uprawa rolna. Działki nr [...],[...],[...],[...] stały się mokradłem i wylęgarnią komarów. Aby temu zapobiec ww. działki zostały nawiezione ziemią na wysokość ok. 80 cm w rejonie ul [...] i ok. 1,0 m - 1,2 m w części południowej. Ten stan spowodował, że wody opadowe spływające ze stoku, spotęgowały swoje oddziaływanie na nieruchomości wnioskodawców. Podmokły charakter tego terenu (stagnująca woda na działkach nr [...] i [...]) dało się zauważyć m.in. podczas rozprawy administracyjnej w dniu 23.03.2011 r. Na powyższe wskazuje także stwierdzony podczas oględzin w dniu 03.09.2013 r. wysoki poziom zwierciadła wody w studni chłonnej na działce pp. N. (karta sprawy nr [...]).

Organ I instancji uznał, że nieuzasadnione jest rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne dotyczące nakazania przywrócenia terenu działek nr [...],[...],[...],[...] do stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ zmiana stosunków wodnych w rejonie ulicy [...] nie została spowodowana wyłącznie podniesieniem działek nr [...],[...],[...],[...], jak wskazuje we wniosku pełnomocnik wnioskodawców, ale do zmiany stosunków wodnych przyczynili się również sami wnioskodawcy, poprzez budowę budynków mieszkalnych na kierunku spływu wód opadowych w terenie o charakterze podmokłym. Zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie rozwiąże problemów wnioskodawców, związanych z zalewaniem ich nieruchomości wodami opadowymi.

Należy podkreślić, że załączone do wniosku zdjęcia obrazujące zalanie działek Wnioskodawców (karta sprawy nr [...]) zostały wykonane w okresie trwania powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Załamaniu uległ wówczas cały teren [...], a związane to było z zaniknięciem śluzy wałowej na rzece W., w związku z wysokim stanem wód na W.. Teren [...] staje się wówczas terenem bezodpływowym, uniemożliwiającym swobodny odpływ wód opadowych z rozpatrywanego obszaru. Organ jednoznacznie stwierdza, że zalanie przedmiotowego terenu, nie tylko działek Wnioskodawców, nastąpiło w sytuacji ekstremalnej.

Biorąc pod uwagę powyższe Organ nie uznał zdjęć załączonych do wniosku za dowód w przedmiotowej sprawie. Ponadto nie uznał za dowód mapy sytuacyjno -wysokościowej w skali 1:500 z dnia 20.03.2009 r. Zestawiając tę mapę z mapą sytuacyjno - wysokościową z 2004 r. (karta sprawy nr [...] oraz stanem istniejącym działek objętych postępowaniem organ podniósł, że wyraźnie widać, iż mapa ta przedstawia stan z okresu przed nawiezieniem działek nr [...],[...],[...],[...]. Organ nie zgodził się również z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z dnia 19.03.2011 r., w którym w pkt 9 wskazano, że wnioskodawcy nie zakłócili stosunków wodnych, ponieważ swoimi działaniami wnioskodawcy również przyczynili się do zmiany stanu wód w tym rejonie, niezależnie od faktu, że uzyskali prawomocne pozwolenia na budowę, na podstawie których powstały później budynki mieszkalne.

Organ I instancji podniósł również, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przy tym przeprowadzenia specjalistycznych badań technicznych, przy pomocy środków, którymi Organ nie dysponowałby, co wiązałoby się z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: E.K., G.K, M.P.-N. i J.N., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 maja 2015 r., znak [...] - działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. nr 145) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przypomniało, że sprawa toczy się na podstawie art. 29 Prawa wodnego - zgodnie z którym - właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiedzkie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W sytuacji gdy doszło do naruszenia stosunków wodnych, organ ma dwie możliwości. Po pierwsze może nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Konstrukcja przepisu pozwała przyjąć taką regułę interpretacyjną, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni.

W świetle orzecznictwa sądowo administracyjnego "między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy i organ musi to ustalić i wykazać" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 420/12 publ. LEX nr 1235517). Biorąc pod uwagę powyższe, jak również działania podjęte następnie przez organ I instancji, należy podnieść, że w rozpatrywanym przypadku, przeprowadzone w toku prowadzonego postępowania na terenie przedmiotowych działek oględziny pozwoliły organowi administracji publicznej ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że konkluzja organu I instancji jest prawidłowa. Zmiana stanu wód w rejonie ulicy [...] została zapoczątkowana podniesieniem drogi - ulicy [...] w wyniku budowy kanalizacji sanitarnej oraz postępującej zabudowy mieszkaniowej. Powstały wówczas m.in. budynki wnioskodawców, usytuowane na wzniesieniu. Ostatnim etapem zmian w odpływie wód było podniesienie działek [...],[...],[...],[...], które w wyniku wcześniejszych działań stały się jedynym odbiornikiem wód po tej stronie ulicy [...] Nieuzasadnione jest zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne dot. nakazania przywrócenia terenu działek nr [...],[...],[...],[...] do stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ponieważ zmiana stosunków wodnych w rejonie ulicy [...] nie została spowodowana wyłącznie podniesieniem działek nr [...],[...],[...],[...] ale do zmiany stosunków wodnych przyczynili się również sami wnioskodawcy, poprzez budowę budynków mieszkalnych na kierunku spływu wód opadowych w terenie o charakterze podmokłym. Należy podzielić pogląd, że poprawa w odwodnieniu działek usytuowanych w tej części ulicy [...] może nastąpić jedynie po realizacji kanalizacji opadowej w ulicy.

W ocenie Kolegium Odwoławczego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób wszechstronny, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie w sposób wystarczający stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Udział osoby dysponującej wiedzą specjalną w sprawach z zakresu art. 29 Prawa wodnego nie jest wymogiem prawnym. W praktyce osoba taka powoływana jest przez organ administracji publicznej, jeżeli konkretna sprawa jest na tyle skomplikowana pod względem merytorycznym, że jedynie wiedza tej osoby uczestniczącej w przygotowaniu dowodu pozwala na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia. W tym konkretnym przypadku Kolegium podziela pogląd organu I instancji, że nie było takiej potrzeby, a wiedza i doświadczenie pracowników aparatu pomocniczego organu administracji publicznej była w zupełności wystarczająca.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 84 § 1 K.p.a., w myśl którego - Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego nie wynika obligatoryjność współpracy organu z biegłym w sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie ustaleń z zakresu dziedzin pozaprawnych, lecz fakultatywność, na co wskazuje użycie słowa "może". Takie rozwiązanie podyktowane jest między innymi ekonomiką procesową. Tylko wtedy, gdy organ uzna, że nie jest w stanie samodzielnie ustalić pewnych elementów stanu faktycznego sprawy, to wówczas jest uprawniony do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w przedmiotowym zakresie.

Kolegium nie podzieliło również pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności w przedmiocie istnienia niezgodności zakresu rozstrzygnięcia skarżonej decyzji z zakresem jej uzasadnienia, jak również braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

W szczególności należy podnieść, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim wyjaśnienia M.C. P.K.,i G.K,. wykazują, iż sukcesywna zabudowa rejonu ulicy [...] trwająca od kilkunastu lat oraz podniesienie poziomu ulicy w wyniku realizacji kanalizacji sanitarnej doprowadziły do zmian w naturalnym odpływie wód opadowych z tego terenu. Ostatnim elementem powodującym zmianę w spływie wód opadowych na tym terenie jest podniesienie działek nr [...],[...],[...],[...]. Wyjaśnienia te, jak również wyjaśnienia stron dotyczące pierwotnego - naturalnego spływu wód opadowych z rejonu [...] są spójne. Kolegium Odwoławcze, tak jak zresztą organ I instancji, nie podziela poglądu Stron odwołujących, że niezgodne są z rzeczywistością stwierdzenia organu I instancji, iż działki nr [...] –[...] były w okresie przed nawiezieniem w 2009 r. jedynym odbiornikiem wód opadowych spływających ze wzniesienia Fortu [...]. Działki te bowiem w świetle materiału dowodowego przed nadsypaniem stanowiły największe obniżenie w tym terenie, na którym gromadziła się woda tworząc zastoiska, były więc odbiornikiem wód opadowych.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutu odwołujących kwestionującego dokonywanie oceny istniejących stosunków wodnych w oparciu o okres czasu sięgający lat 70 -tych XX w. Tymczasem zgromadzone w aktach sprawy mapy obrazują stan pierwotny oraz dalsze zmiany, jakie zachodziły w tym terenie na przestrzeni wielu lat. Opieranie się przez Organ na mapach z okresu sprzed zabudowy tego terenu umożliwiło dokładne przeanalizowanie, jak zmieniały się stosunki wodne panujące na tym terenie na przestrzeni wielu lat i dokonanie dzięki temu prawidłowej oceny stanu istniejącego.

Podsumowując, Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.K., G.K., M.P.-N. i J.N., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym:

1. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
2. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się na przyjęciu, że do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne przyczynili się wnioskodawcy (skarżący),
3. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się na przyjęciu, że działki nr [...] – [...] były w okresie przed nawiezieniem ziemi w 2009 r. jedynym odbiornikiem wód opadowych spływających ze wzniesienia Fortu [...],
4. - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy dowód z opinii biegłego jest konieczny i nie może być zastępowany środkami substytucyjnymi takimi jak nieutrwalona w formie opinii analiza.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do wydania w drodze decyzji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie niezbędny jest bowiem dowód z opinii biegłego, będący wymiernym efektem przeprowadzonych analiz, określający szczegółowo przyjęte założenia, metodyki oraz wnioski i wyniki, a do której to opinii strony postępowania mogą się ustosunkowywać i do której można formułować konkretne zastrzeżenia. Okoliczność, że sprawę analizował i prowadził pracownik, który posiada wykształcenie zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych i dysponuje tym samym wiadomościami specjalnymi jest absolutnie niewystarczające. Samo uczestnictwo osoby posiadającej wiadomości specjalne nie może stanowić substytutu dowodu z opinii biegłego.

Dalej wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z 10 grudnia 2010 r. obejmował ustalenie, czy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych wskutek podjętych działań tylko odnośnie działek nr [...],[...] oraz [...],[...], obr. [...] związanych z dokonanym nawiezieniem mas ziemi. Z kolei przedmiotem postępowania administracyjnego była błędnie okoliczność zmiany stosunków wodnych całego rejonu ulicy [...] Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, iż de facto nie rozpoznano istoty sprawy, a orzeczenia organu I i II instancji jest niezgodne z zakresem wniosku. Przepis art. 29 ustawy Prawo wodne nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie.

Pozbawione podstaw jest stanowisko organu I instancji zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., iż zaburzenie stosunków wodnych jest rezultatem działań Skarżących. W szczególności nie znajduje ono odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Do momentu nawiezienia mas ziemnych w 2009 r. na działkach wnioskodawców znajdowały się prawidłowo funkcjonujące ogrody. Drzewa i pozostała roślinność uległy zniszczeniu dopiero w ostatnich latach, już po nawiezieniu mas ziemnych w 2009 r. Natomiast w okresie poprzedzającym, przez wiele lat drzewa te wraz z pozostałą roślinnością rosły osiągając pokaźne rozmiary.

Niezrozumiałe jest dokonywanie oceny istniejących stosunków wodnych w oparciu o okres czasu wykraczający zdecydowanie zbyt daleko wstecz i sięgający aż lat 70. XX wieku. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje wymóg, aby stanowiące punkt wyjścia istniejące stosunki wodne na gruncie były odpowiednio utrwalone. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie powinien był wyłącznie porównać stan istniejący bezpośrednio przed nadsypywaniem mas ziemnych lub budową infrastruktury i zabudową ze stanem powstałym w czasie bezpośrednio po tychże działaniach.

Z przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne wynika, iż stosowny nakaz może zostać wydany tylko wtedy, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki, tj. naruszenie stosunków wodnych na gruncie, wystąpienie szkody na działce sąsiedniej oraz związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych a szkodą. Zatem nawet o ile wcześniej zaistniałe okoliczności można byłoby uznać za powodujące zmianę stosunków wodnych, to organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, aby zmiany te szkodziły gruntom sąsiednim. W konsekwencji nieuzasadnione jest kwalifikowanie pozostałych okoliczności (tj. innych niż nadsypanie działek nr [...],[...],[...],[...]) jako składowych przyczyn naruszenia stosunków wodnych w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne.

Okoliczność istniejącej legalnej zabudowy wraz z istniejącymi stosunkami wodnymi powinny być każdorazowo uwzględniane przez kolejnych właścicieli działek zastających dany stan rzeczy. Zmiana stosunków wodnych wskutek legalnej zabudowy nie stanowi zmian w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/GI 23/13 za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu).

Zatem brak jest w niniejszej sprawie podstaw przyjęcia, iż wnioskodawcy swoim działaniem przyczynili się do negatywnej zmiany stosunków wodnych w rejonie ulicy [...]. Istotna zmiana stosunków wodnych, która spotęgowała działanie wód i doprowadziła do naruszenia tych stosunków ze szkodą gruntów sąsiednich nastąpiła dopiero bezpośrednio na skutek podniesienia działek nr [...],[...],[...],[...].

Przy ocenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych w myśl art. 29 ustawy Prawo wodne punkt wyjścia powinny stanowić stosunki wodne istniejące w okresie bezpośrednio poprzedzającym zastanie ich przez właściciela gruntu. Przy dokonywaniu odpowiedniej oceny, za istniejące (zastane) stosunki wodne powinny być uznawane nawet te, które nie są stosunkami modelowymi czy wzorcowymi. Wobec tego, zmiana stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne ma miejsce nawet wówczas, gdy dochodzi jedynie do nasilenia się, spotęgowania istniejących już wcześniej oddziaływań wskutek zmian stosunków wodnych. W orzecznictwie podnosi się, że szkoda może polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/GI 23/13). W niniejszej sprawie bezpośrednio na skutek nadsypania działek nr [...],[...],[...],[...] nastąpiła bez wątpienia istotna zmiana stosunków wodnych polegająca co najmniej na intensyfikacji oddziaływania spływu wód związanego ukształtowaniem terenu czyniąc to oddziaływanie szkodliwym, wobec czego spełnione są przesłanki ustawowe dla uznania tych działań za naruszające stosunki wodne i uzasadniające wydanie decyzji administracyjnej, o którą wnioskowali skarżący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie wydania właścicielom działek nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] nakazu przywrócenia terenu ww. działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Decyzja Prezydenta Miasta K. dotyczyła sprawy z zakresu prawa wodnego i oparta została na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Przepis ten brzmi następująco:

1. 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
2. 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
3. 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
4. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
5. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z przepisu tego wynika, że aby mogło być możliwym wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, ustalić należy dwie okoliczności: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Innymi słowy przesłankami wydania jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. (tak przykładowo NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 7/14)

W świetle powyższego oczywistym jest, że dla ustalenia tych okoliczności niezbędne jest przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania dowodowego w niezbędnym (odpowiednim) zakresie. Jednakże rację ma skarżący przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, że na gruncie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zmiany stosunków wodnych (zmiany spływu wód), lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach.

Tymczasem organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe dotyczące całego rejonu ulicy [...] i ustalił jak zmieniały się stosunki wodne na tym terenie na przestrzeni kilkudziesięciu lat wstecz. Ustalenia te nie budzą wątpliwości co do ich poprawności, jednakże dowodowe postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno ograniczyć się do porównania stanu wód istniejącego bezpośrednio przed nadsypaniem mas ziemnych na działki nr [...] –[...], ze stanem powstałym po tychże działaniach. Również organ II Instancji w zaskarżonej decyzji przytacza fragment uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 420/12, zgodnie z którym "między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy i organ musi to ustalić i wykazać", jednakże nie wyciąga z jego treści właściwych wniosków, stwierdzając, że przeprowadzone w toku prowadzonego postępowania na terenie przedmiotowych działek oględziny pozwoliły organowi administracji publicznej ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Z poglądem tym zgodzić się nie można. Niewątpliwie akta sprawy potwierdzają, że zmiana stosunków wodnych "w rejonie ulicy [...] " ma długą historię i że przyczyniło się do tej zmiany na przestrzeni lat co najmniej kilka różnych zdarzeń faktycznych. Zapewne organ ma też rację, że definitywne rozwiązanie problemów wnioskodawców (a zapewne i innych mieszkańców i właścicieli nieruchomości), związanych z zalewaniem ich nieruchomości wodami opadowymi może nastąpić wyłącznie po wybudowaniu w tym rejonie kanalizacji opadowej.

Niemniej jednak wskazać należy, że nawet wnioskodawcy nie twierdzą, że przed nadsypaniem spornych działek sytuacja hydrologiczna ich nieruchomości była idealna, ale nigdy zjawiska te nie przyjmowały takich rozmiarów jak po nadsypaniu działek. Przy ocenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych w myśl art. 29 ustawy Prawo wodne punkt wyjścia powinny stanowić stosunki wodne istniejące w okresie bezpośrednio istniejące przed zdarzeniem, które je zmieniło, przy czym za istniejące (zastane) stosunki wodne powinny być uznawane nawet te, które nie są stosunkami modelowymi czy wzorcowymi. Wobec tego, zmiana stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne ma miejsce nawet wówczas, gdy dochodzi jedynie do nasilenia się, spotęgowania istniejących już wcześniej oddziaływań. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/GI 23/13).

Innymi słowy niniejsze postępowanie nie może być prowadzone w celu uregulowania wszystkich problemów związanych z zalewaniem działek wnioskodawców wodami opadowymi, a jedynie w celu ustalenia, czy stosunki wodne po dokonaniu nadsypania działek zmieniły się (pogorszyły) i czy nastąpiło to ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawców.

Okoliczności te nie były przedmiotem szczegółowego badania, co stanowi naruszenie zarówno przepisów postępowania tj. art.7, 77 i 80 Kpa jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ustawy prawo wodne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracyjne będą obowiązane dokonać wskazanych wyżej ustaleń i stosownie do ich wyniku wydać decyzję administracyjną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku powołania w sprawie biegłego z zakresu hydrologii, wskazać należy co następuje. Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, str. 357-358). Pogląd ten podzielany jest również przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a., organ jest związany jedynie wówczas, jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.07.2012r. sygn. I SA/Wa 117/12).

Prawdą jest, jak podnosi skarżący, że w sprawach z zakresu stosunków wodnych najczęściej niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie.

Zdaniem Sądu niniejsza sprawa opinii takiej wymaga.

Podkreślić jednak należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje żadnych formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego, co oznacza, że biegłym może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i każda osoba, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. "Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 176).

Jeśli zatem pracownik organu I Instancji prowadzący postępowanie, posiada odpowiednie wykształcenie i specjalistyczną wiedzę, która pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie zagadnień wskazanych wyżej, to nie ma przeszkód aby nastąpiło to bez powoływania biegłego. To organ administracji publicznej jest strażnikiem obiektywnego porządku prawnego, a nie powołany w sprawie biegły, którego zadaniem jest wyłącznie wyjaśnienie organowi kwestii wymagających specjalistycznej wiedzy; dostarczenie specjalistycznych informacji pozwalających na wydanie prawidłowej decyzji.

Jednakże kwalifikacje pracownika organu winny zostać potwierdzone dokumentami dołączonymi do akt sprawy, a nadto stanowisko w zakresie ustaleń dotyczących zmiany stanu wód na gruncie, ich przyczyn, skutków itp. winno wynikać z pisemnej opinii sporządzonej przez tego pracownika – adekwatnej do tej, którą przedkłada organowi biegły. Zgodnie z art. 10 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że w sytuacji gdy powoływany jest biegły, strony przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się ze sporządzoną przez biegłego opinią, stanowiąca część materiału dowodowego w sprawie, zgłosić do takiej opinii uwagi, wnosić o jej uzupełnienie lub wyjaśnienie. W przypadku gdy pracownik organu ujawnia swoje stanowisko dopiero w decyzji administracyjnej, strony pozbawione są wymienionych wyżej możliwości.

Wszelkie zatem zastrzeżenia i uwagi strony mogą zgłaszać dopiero kwestionując decyzję odwołaniem, podczas gdy w sytuacji powołania biegłego mogłoby to nastąpić wcześniej tj. w postępowaniu przed organem I Instancji. Innymi słowy sytuacja stron postępowania nie powinna być zróżnicowana (gorsza) w zależności od tego, czy organ korzysta z wiedzy biegłego czy też z wiedzy swojego pracownika.

Z wyżej opisanych przyczyn zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I Instancji zostały uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.