Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4.02.1997 r. (...) Urząd Rejonowy w B. działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414/ nakazał Kazimierzowi Ł. "zlikwidować bazę samochodów ciężarowych i przywrócić nawierzchnię dz. nr 897/1 do stanu pierwotnego ". W uzasadnieniu podniesiono, że Kazimierz Ł. w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. dokonał utwardzenia dz. nr 897/1 położonej w M. a następnie urządził na tejże działce "bazę samochodów ciężarowych bez wymaganego pozwolenia na budowę ". Baza, na której oprócz parkowania dokonuję się napraw i konserwacji samochodów, sąsiaduje bezpośrednio od strony wschodniej z zabudową mieszkalno-gospodarczą, korzystanie z niej stanowi zagrożenie dla ruchu kołowego a poza tym jest niezgodna z ustaleniami planu MPO Miasta i Gminy N. W. W aktach sprawy znajduje się protokół wizji lokalnej z dnia 26.08.1996 r. sporządzony w obecności stron z którego wynika, że Kazimierz Łącki "wybudował ogrodzenie trwałe w odległości 70 cm od granicy dz. nr 898, 899 oraz urządził plac postojowy dla samochodów ciężarowych na dz. nr 897/l bez wymaganego pozwolenia, oraz wyłączenia z produkcji rolnej plac utwardzony żużlem wielkopiecowym i tłuczniem kamiennym".
Po rozpoznaniu odwołania Kazimierza Ł. Wojewoda T. decyzją z 7.04.1997 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda podniósł, iż:
- samowolnie urządzona baza samochodów ciężarowych w latach 1992/93 koliduje z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania Gminy N. W. o czym mowa w decyzji organu I instancji, przedmiotowa baza, na której oprócz parkowania dokonuje się napraw i konserwacji samochodów znajduje się w bezpośredniej bliskości budynku mieszkalnego B. J. K,
- wjazd na bazę znajduje się bezpośrednio przy skrzyżowaniu dróg krajowych w związku z tym korzystanie z bazy może powodować zagrożenie dla ruchu kołowego a także pieszych /dzieci/, jako, że przy skrzyżowaniu znajduje się budynek szkoły podstawowej,
- urządzona baza samochodowa w świetle przepisów prawa budowlanego jest "budowlą" a tym samym "obiektem budowlanym" - w związku z czym prawidłowa jest podstawa prawna decyzji organu I instancji odwołująca się do art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał przepisy art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 138 par. 1 pkt. 1 Kpa.
Na powyższą decyzję Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Kazimierz Ł. i Krzysztof S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 107 Kpa poprzez brak podania podstawy prawnej. Z ostrożności procesowej podnieśli, że zaskarżona decyzja nie opiera się na prawdziwych faktach bowiem powołując się na plany zagospodarowania przestrzennego pominięto ich drugą część, która mówi o uzupełniających i dopuszczalnych "rodzajach użytkowania" a z niej wynika "prawo do lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, co właśnie czynią skarżący".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda T. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy W. teren o który w sprawie chodzi jest głównie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe oraz usługi o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji a w dalszych wyjaśnieniach do planu podano, że chodzi o lokalizację usług podstawowych dla wsi - a bazy samochodów ciężarowych nie można zaliczyć do obiektów usług podstawowych tym bardziej jeszcze, że nie prowadzi ona żadnych usług na rzecz okolicznych mieszkańców wsi. Dopuszczając jako wyjątkową lokalizacje urządzeń infrastruktury i komunikacji - plan ma na uwadze lokalizację usług podstawowych dla wsi a skoro dotyczy on całej gminy - usługi w zakresie infrastruktury i komunikacji mogłyby być zlokalizowane w oddaleniu od zabudowy mieszkalnej a w tym przypadku baza samochodowa znajduje się w odległości 2 m od okien budynku mieszkalnego K. Co do braku powołania podstawy prawnej Wojewoda podniósł, że utrzymując w mocy decyzję w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. jest adekwatny do orzeczenia tej decyzji. Powołane przepisy prawa, a to art. 84 Prawa Budowlanego z 1994 r. i art. 138 par. 1 pkt. 1 Kpa dotyczą określenia organu właściwego w sprawie oraz sposobu załatwienia odwołania. O braku zaś podstawy prawnej można by mówić dopiero wtedy, gdyby nie było przepisu prawnego do podjęcia decyzji o kwestionowanej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej granicami /art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem /art. 21 wyżej powołanej ustawy/. W sprawie jest nie kwestionowane, że zdarzenia które legły u podstaw zaskarżonej decyzji miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.- zwane w dalszym ciągu uzasadnienia Prawem Budowlanym z 1974 r./.
Art. 28 Prawa Budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Roboty budowlane określał zaś jako roboty polegające na budowie, montażu, remoncie obiektu budowlanego lub jego części a obiekt budowlany definiował jako stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe /art. 2 ust. 1 i 3 Prawa Budowlanego z 1974 r./.
Decyzja organu I instancji nakazuje skarżącemu "zlikwidować bazę samochodów ciężarowych i przywrócić nawierzchnię dz. nr 897/1 do stanu pierwotnego ". Nie wypowiada się bliżej co to jest ta " baza samochodów ciężarowych ", natomiast organ II instancji stwierdza tylko, że ta "baza samochodowa" jest "budowlą" a tym samym "obiektem budowlanym". Żadna z decyzji nie określa jakie to obiekty budowlane stanowią ową "bazę samochodową" którą nakazano zlikwidować. Można odnieść wrażenie, że tak sformułowana decyzja w swej istocie dotyczy działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżący. Decyzja administracyjna nakładająca na stronę określony obowiązek tak musi być sformułowana aby jej wykonanie nie budziło żadnych wątpliwości wszak istnieje prawdopodobieństwo jej wykonania na drodze postępowania egzekucyjnego. Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy precyzyjnie ustalić jakie obiekty budowlane składają się na "bazę samochodową", która skarżący ma zlikwidować.
Sprawa następna to nakaz przywrócenia nawierzchni do stanu poprzedniego. Jak można się domyślać oba organy utwardzenie nawierzchni traktują jako obiekt budowlany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest reprezentowany pogląd, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów, nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnie gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej ale związanej betonem /zob. wyroki NSA - IV SA 887/90, II SA/Wr 895/97/. Samo natomiast wyłożenie gruntu żużlem nie jest jeszcze obiektem budowlanym do którego mogły by mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego.
Nie można jednak wykluczyć podjęcia interwencji organów administracji ale w oparciu o inną podstawę prawną /np. na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych, czy przepisów o ochronie środowiska/ lub skorzystanie przez sąsiada takiej nieruchomości z ochrony wynikającej z przepisów prawa sąsiedzkiego /art. 144 Kc/ - na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Szersze rozważanie jednak tej kwestii przekracza ramy rozpatrywanej sprawy.
Ogólna reguła zawarta w art. 7 Kpa, skonkretyzowana przepisem art. 77 Kpa - nakazuje organom administracji jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i przedstawienie swego stanowiska w uzasadnieniu decyzji /art. 107 par. 3 Kpa/. Obie zaskarżone decyzje uchybiają tym przepisom co w konsekwencji musi prowadzić do ich uchylenia na podstawie art. 22 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 wyżej powołanej ustawy.