Uzasadnienie
Burmistrz Gminy A. decyzją z 21 sierpnia 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez firma A z 28 czerwca 2017 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obręb A. poprzez podniesienie gruntu na działkach nr [...], [...], nakazał właścicielowi działek nr [...], [...] B. C.:
- 1. przywrócenie stanu poprzedniego na części ww. działek, określając termin wykonania obowiązków polegających na przywróceniu stanu poprzedniego na 31 października 2018 r.
- 2. usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna.
Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), dalej P.w., a także art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 lutego 2019 r. znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania P. B., na podstawie art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1566 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło decyzję I instancji w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy:
- 1. nakazując właścicielowi działek nr [...], [...] B. C. przywrócenie stanu poprzedniego na części ww. działek.
- 2. nakazując usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m (sześć metrów) minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna.
Decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. B., a Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 417/19 uchylił zaskarżoną decyzję.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2018 r. znak [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzję tę zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1533/19 uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz trzeci uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., znak SKO. [...]
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego polegającego w szczególności na
- 1. ustaleniu obszaru na jakim B. C. wykonał nasyp, w szczególności w odniesieniu do granic geodezyjnych działek nr [...], [...] z działką nr [...].
- 2. ustalenia jakie obowiązki należy nałożyć na B. C. by bezprawny stan usunąć, czyli precyzyjnie określić jakie działania należy podjąć by wyeliminować szkodliwe oddziaływanie,
- 3. ustalenia organu winny oprzeć się oprócz opinii na szczegółowym rozpoznaniu w terenie, dokumentacji zdjęciowej, stanowiskach i zeznaniach stron postępowania, a także na odpowiednich mapach, które przybliża topografię terenu, a także jego charakterystykę hydrologiczną i opadową,
- 4. wskazanie na jakich działkach ma przebiegać sześciometrowy pas wzdłuż nasypu kolejowego: w jakiej odległości od niego.
W dniu 27 sierpnia 2020 r. wpłynęły do akt sprawy wyjaśnienia organu I instancji, protokół z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz zdjęcia obrazujące wykonanie nakazu przez B. C. wskazane w decyzji [...] z dnia 21.08.2018 r. Organ dołączył do akt sprawy także sporządzoną w roku 2018 r opinię hydrologiczną, która już znajdowała się w aktach przedmiotowej sprawy. Zwrócono uwagę, że nakaz wskazany we wcześniejszej decyzji został wykonany.
SKO wyjaśnienia te uznało za niewystarczające stwierdzając, że "zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednak czy wskazane w decyzji organu I instancji z 2018 r. nakazy, a obecnie nawet ich wykonanie są wystarczające".
Dalej w uzasadnieniu wskazano, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 24.08.2020 r. P. B. wniósł o możliwość udostępnienia map z naniesionymi poziomami sprzed rozpoczęcia wykonania nasypu w roku 2006 oraz wykonania pomiarów bieżących celem ustalenia o ile został faktycznie podniesiony teren. P. B. zawnioskował także o dodatkowe opinie dotyczące wyliczenia wysokości nasypu z wykorzystaniem map kanalizacyjnych, dążąc do przywrócenia stanu poprzedniego sprzed 2006 r. Przedmiotem wątpliwości pozostają również kwestie dotyczące oszacowania wysokości 6 metrowego pasu mającego zapobiec skutkom naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
Kolegium podkreśliło, że ocenie organu I instancji winny podlegać także dokonane czynności na gruncie przez B. C. już po wydaniu skarżonych decyzji - organu I i II instancji. W toku ponownie przeprowadzanego postępowania w sprawie organ I instancji winien uzupełnić dokumentacje zdjęciową dokonanych zmian na gruncie o zestawienie z mapami, w tym odniesienie się do środków dowodowych, o jakie wnosił w czasie wizji lokalnej P. B..
Dalej podkreślono, że w wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. Sąd wskazał, iż w zakresie zmiany krąg stron postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie właściciela działki nr [...] należy również uwzględnić stanowisko Pana B. C., który w sprzeciwie podniósł, że "niniejsze postępowanie powinno zostać zakończone bez wzywania do udziału w sprawie właściciela działki [....] gdyż jest to działka gruntu pod rzeką. Koryto tej rzeki powinno być poszerzone i to na odcinku minimum 2 km aby zapobiegać ewentualnym podtopieniom". Tym samym Kolegium nie było władne podejmować osobnych rozważań w tej kwestii wobec związania wyrokiem Sądu nakazującego uwzględnić stanowisko B. C..
W obecnej sytuacji po dokonaniu usunięcia nasypu konieczna może stać się także opinia biegłego rzeczoznawcy, który władny będzie ocenić czy dokonane kolejne działania na gruncie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych i czy zapobiegły skutecznie naruszeniom stosunków wodnych. Materiał dodatkowy winien też obejmować ustalenie, na jakim obszarze usunięto pas nasypu do 6 metrów i od jakiej wysokości dokonano usunięcia. Prowadząc ponownie postępowanie organ ustosunkuje się również szczegółowo, w razie potrzeby posiłkując się wiedzą biegłego, do granic nałożonego obowiązku, w związku z granicami pomiędzy działkami B. C., a działkami od strony wschodniej i południowej tj. działkami nr [...] przy uwzględnieniu zmian w zakresie własności nieruchomości nr [...] oraz po uzyskaniu wyjaśnień od właściciela działki nr [...] o które wnosi odwołujący się.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020.256 t.j.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślił, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji wykonał ją w całości. Dalej omówił treść art. 138 § 2 k.p.a. (również w ujęciu historycznym) zarzucając, że SKO nie wskazało, jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone. Organ II instancji, co prawda w sposób bardziej należyty niż w poprzednio wydanej decyzji podjął się ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez zlecenie organowi I instancji uzupełnienia dowodów, jednakże zawarte w zaskarżonej decyzji niniejszym sprzeciwem dodatkowe czynności nie były objęte zakresem czynności, które zostały zlecone organowi I instancji.
Ponadto podczas wizji lokalnej w dniu 24 sierpnia 2020 roku uczestnik P. B. wniósł wniosek o kolejne przeprowadzenie innych dowodów, które na etapie postępowania przed organem II instancji należałoby je pominąć, jako prowadzące do przewlekłości postępowania gdyż P. B. miał możliwość przed organem I instancji wskazywać na dowody i fakty podlegające udowodnieniu przez te dowody. Ponadto, wobec zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia postępowania dodatkowego w sprawie na podstawie art. 136 k.p.a. oraz poinformowania wszystkich uczestników, w tym P. B., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez organ II instancji przed wydaniem decyzji, przyjąć należy, że organ II instancji powinien rozstrzygnąć o podnoszonych na tym etapie postępowania dodatkowych wnioskach dowodowych przez uczestnika P. B. i wydać merytoryczną decyzję. Nie powinien natomiast wobec pojawienia się tych wniosków wydawać decyzji kasacyjnej i przekazywać sprawy organowi I instancji - tym bardziej, że organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niniejszym sprzeciwem, że organ I instancji w sposób prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza powyższy przepis, co powoduje konieczność jej uchylenia. W postępowaniu na jego etapie kontrolowanym obecnie SKO, inaczej niż poprzednio, co prawda zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, jednakże z niewyjaśnionych przyczyn wyniki tego postępowania Kolegium uznało za niewystarczające.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w sposób wiążący dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wypowiedział się dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a Kolegium dwukrotnie nie wykonało wskazań zawartych w wyrokach. Tylko tytułem przypomnienia trzeba wskazać, że Sąd nie miał wątpliwości, co do zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, natomiast przyczyną uchylenia w pierwszym wyroku zaskarżonej decyzji była konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu obowiązków nałożonych na B. C.. Wskazań zawartych w pierwszym wyroku WSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało w żadnym stopniu, w całości przerzucając obowiązek wyjaśnienia sprawy na organ I instancji.
Z kolei w drugim wyroku, odnosząc się do wcześniej wydanego wyroku, podkreślono, że "Sąd dopuścił możliwość wydania decyzji kasatoryjnej dopiero wówczas, gdyby taka pogłębiona analiza doprowadziła organ II instancji do wniosku, że zachodzi konieczność zmiany kręgu stron postępowania". W uzasadnieniu drugiego wyroku zawarto wskazania dla Kolegium: "Przede wszystkim winno ocenić, czy wymaga zmiany krąg stron postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie właściciela działki nr [...]. W tym zakresie należy również uwzględnić stanowisko skarżącego, który w sprzeciwie podniósł, że "niniejsze postępowanie powinno zostać zakończone bez wzywania do udziału w sprawie właściciela działki [...] gdyż jest to działka gruntu pod rzeką Regulka. Koryto tej rzeki powinno być poszerzone i to na odcinku minimum 2 km aby zapobiegać ewentualnym podtopieniom".
Całkowicie sprzeczne z tymi wskazaniami są stwierdzenia Kolegium zawarte w zaskarżonej obecnie decyzji, jakoby "nie było władne podejmować osobnych rozważań w tej kwestii wobec związania wyrokiem Sądu nakazującego uwzględnić stanowisko Pana B. C.. SKO nie tylko było władne, ale wręcz zostało przez Sąd dwukrotnie zobowiązane do oceny omawianej kwestii we własnym zakresie, przy uwzględnieniu stanowiska B. C.. Kwestia ta w żaden sposób nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie.
Kolejną okolicznością powołaną przez organ odwoławczy, jako podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej było odniesienie się do wniosków dowodowych przedstawionych przez P. B. podczas oględzin 24 sierpnia 2020 r. Kolegium nie wyjaśniło jednak, czy zawnioskowane dowody mogą wpłynąć na wynik sprawy oraz z jakich powodów nie jest możliwe ewentualne przeprowadzenie tych dowodów przed organem II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Bez jakichkolwiek rozważań, co do okoliczności, na wyjaśnienie których te dowody zostały zgłoszone, bez analizy, czy są to okoliczności istotne z punktu widzenia art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. Prawo wodne Kolegium przerzuciło obowiązek odniesienia się do tych kwestii na Burmistrza Gminy A. – co jest całkowicie sprzeczne z obowiązującą zasadą dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne dwóch instancji. Kolegium w istocie przyjęło pozycję podmiotu, który jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji.
Taka jest rola sądu administracyjnego, który w polskim systemie prawnym, co do zasady nie może prowadzić postępowania dowodowego, a jego działalność ogranicza się do kontroli zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Jednakże rola organu odwoławczego w tym systemie jest zupełnie inna, o czym SKO po raz kolejny w niniejszej sprawie zdaje się zapominać.
Wreszcie okolicznością, która miała przemawiać za zasadnością wydania decyzji kasatoryjnej miało być usunięcie nasypu tj. wykonanie decyzji organu I instancji przez B. C.. Kolegium uważa, że "konieczna może stać się także opinia biegłego rzeczoznawcy, który władny będzie ocenić czy dokonane kolejne działania na gruncie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych i czy zapobiegły skutecznie naruszeniom stosunków wodnych. Materiał dodatkowy winien też obejmować ustalenie na jakim obszarze usunięto pas nasypu do 6 metrów i od jakiej wysokości dokonano usunięcia".
W zakresie tych okoliczności Kolegium nie podjęło nawet próby ich wyjaśnienia, mimo, że niewątpliwie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyniąc całe postępowanie bezprzedmiotowym. Okoliczności te sprawiają, że częściowo mogły zdezaktualizować się wskazania z pierwszego wydanego w niniejszej sprawie wyroku, dotyczące precyzyjnego określenia nałożonych na stronę obowiązków w ramach przywrócenia stanu poprzedniego. W aktualnym stanie faktycznym trzeba mieć na względzie, że nałożenie jakichkolwiek obowiązków może okazać się zbędne. Sąd nie neguje przy tym możliwości posiłkowania się w tym zakresie opinią biegłego, przy czym nie widzi żadnych przeszkód, by do biegłego zwrócił się w tej sprawie organ II instancji.
Jak wynika z powyższych rozważań Kolegium po raz drugi nie uzasadniło w sposób wystarczający konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, nie wyjaśniając dlaczego dowody uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. uznaje za niewystarczające i uchylając się od dalszego uzupełnienia we własnym zakresie postępowania dowodowego. W sytuacji likwidacji nasypu ustalenia wymaga przede wszystkim, czy w dalszym ciągu zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. Prawo wodne. Organ odwoławczy może w tym zakresie posiłkować się opinią biegłego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium ma też obowiązek we własnym zakresie wyjaśnić status właściciela działki nr [...] i nie wolno mu przerzucać wyjaśnienia tej kwestii na organ I instancji. Tak samo we własnym zakresie powinno ocenić, czy wnioskowane przez P. B. dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jeśli tak – przeprowadzić te dowody we własnym zakresie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).