Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. K. C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) o wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego - drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...] w B..
W dniu 15 czerwca 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w trakcie, których ustalili, iż na dz. nr [...] stanowiącej własność G. B. znajduje się nawierzchnia bitumiczna. Wjazd na działkę z drogi ul. [...] przez potok [...] wykonany jest poprzez przebycie potoku płytą żelbetową wykonaną na mokro i wyrównaną nawierzchnią bitumiczną. W drodze znajdują się dwie studnie kanalizacji teletechnicznej, a na końcu przy dz. nr [...] zlokalizowany jest hydrant, do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Nadto organ I instancji na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia 6 lipca 2011 r., ustalił, że w okresie od 1999 r. do 2008 r. nie wydano pozwolenia na budowę zjazdu z drogi ul. [...] na dz. nr [...] i drogi na dz [...]. Gmina B. dokonała jedynie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi ul. [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w mieście B..
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 15 lutego 2013 r., który na wniosek Inwestora został przedłużony do dnia 20 kwietnia 2013 r. stosownych dokumentów.
W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów i nie dokonał rozbiórki obiektu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 14 czerwca 2013r. znak: [...] nakazał G. B. rozbiórkę drogi wewnętrznej na działce nr [...] bocznej do ul. [...] w B. o szerokości od 3,55m do 3,80m i długości 115,70m tj. warstwę podkładową i ścieralną nawierzchnię asfaltową wraz z podbudową.
Następnie w toku postępowania odwoławczego od ww. decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie dowodu z oględzin na działce nr [...], sporządzenie protokołu i szkicu sytuacyjnego z określeniem charakterystycznych parametrów drogi na dz.[...] - bocznej do ul. [...] w B. oraz o wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] lub odpis księgi wieczystej dla nieruchomości zlokalizowanej na ww. działkach.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł rozbiórkę drogi na działce nr [...] - bocznej od ul. [...] w B. o szerokości od 3,10 do 3,45 i długości 115,75m tj. warstwę podkładową i ścieralną nawierzchni asfaltowej.
W wyniku odwołania od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji.
W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w dniu 8 października 2014r. przeprowadził oględziny na działce nr [...] w B.. W ich toku sporządził protokół wraz ze szkicem terenowym. Ustalił, że droga wewnętrzna na działce nr [...] posiada szerokość od 3,10 do 3,40 m a długość mierzona od strony działek [...], [...], [...], [...] wynosi 116,10 m. Nawierzchnia asfaltowa znajduje się również na zjeździe z drogi wewnętrznej na działki stanowiące własność B. C. nr [...], [...] oraz na działkę nr [...] stanowiącą własność P. U. i K. W. o szerokości od 0,50m do 0,60 m i długości 8,20m.
PINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: [...], nałożył na G. B. oraz [...] i K. W. na podstawie art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji, tj. zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, do dnia 31 sierpnia 2015 r. Termin ten został wydłużony do dnia 30 czerwca 2016 r.
W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W związku z powyższym PINB decyzją Nr [...] z dnia 21 października 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016r. Dz. U. poz. 290 z późn. zm., dalej: P.b.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) nakazał G. B. rozbiórkę drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej z warstwą wiążącą i podbudową o szerokości od 3,10 do 3,40m i długości 116.10m wybudowanej na działce nr [...] bocznej od ul [...] w B. oraz P. U. i K. W. rozbiórkę drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej z warstwą wiążącą i podbudową o szerokości od 0,50 do 0,60m i długości 8,20m wybudowanej na działce nr [...] bocznej od ul. [...] w B..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.
Na wstępie organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Organ I instancji powołując się na treść art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wybudowana przedmiotowa droga stanowi budowlę, nie jest przy tym drogą publiczną. Podkreślił, że początkowo działka nr [...] stanowiła dojazd do działek. W momencie jednak, gdy uzupełniono doraźnie nawożony podkład z tłucznia, zniwelowano teren i położono dwie nakładki bitumiczne doszło do wykonania drogi jako obiektu budowlanego. W wyniku tych prac powstała trwała nawierzchnia pełniąca funkcję dojazdu do okolicznych budynków mieszkalnych. W ocenie organu I instancji droga powstała na działkach nr [...] i [...] bocznych do ul. [...] w B.. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr [...] przesądził, że wykonane roboty stanowiły budowę drogi, a nie utwardzenie powierzchni gruntu.
Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa obiektu budowlanego takiego jak droga wymagała zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. p.b. uzyskania pozwolenia na budowę i w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez uzyskania takiego pozwolenia organ musi wdrożyć procedurę z art. 48 Prawa budowlanego tj. nakazanie rozbiórki obiektu. Nie jest on upoważniony do odstąpienia od tej procedury z uwagi na względy społeczne czy celowościowe.
Postanowieniem z dnia 17.04.2015r. nałożono na G. B. oraz P. U. i K. W. obowiązek przedstawienia w terminie do 31.08.2015r. następujących dokumentów:
zaświadczenia Burmistrza Miasta B. o zgodności drogi wewnętrznej wybudowanej na dz. nr [...] i [...] w B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
4 egz. projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz kserokopią decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych osoby sporządzającej dokumentację i kserokopią zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanego przez tą izbę, aktualnego na dzień opracowania projektu;
- 3) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane
Kolejnym postanowieniem z dnia 11.09.2015r. Inspektorat przedłużył do dnia 30.06.2016r. termin przedstawienia dokumentów wymienionych w w/w postanowieniu.
W zakreślonym terminie Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nakazuje rozbiórkę obiektu
Nakaz rozbiórki został skierowany do właścicieli działek na których jest droga usytuowana, przy czym G. B. jest również inwestorem obiektu. W wyroku z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że nakaz rozbiórki kierowany do Gminy B. musi zamykać się w niniejszej sprawie wyłącznie w granicach działki [...] stanowiącej własność Gminy. Ponieważ zjazdy z drogi wewnętrznej wybudowane zostały w okresie budowy budynków mieszkalnych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nie objął ich nakazem rozbiórki. Jednakże ustalił, iż część wybudowanej drogi o wymiarach od 0,50 do 0,60 m i długości ok. 8,20 m znajduje się na działce nr [...], dlatego nakaz rozbiórki skierował również do [...] i K. W..
Odwołanie od ww. decyzji PINB w ustawowym terminie wniosła B. C., B. C. i G. B..
Po rozpatrzeniu ww. odwołań Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 18 maja 2017 r. znak: [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zapadł w dniu 13 maja 2014 r. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...], z którego wynika, że roboty budowlane w wyniku, których doszło do powstania drogi wykonane zostały bez uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Jak wskazał Sąd, nie jest zasadne twierdzenie Gminy, że sporna droga została "przebudowana". Rację w tym zakresie mają organy, że na działce [...] w B. nigdy nie były wykonywane legalnie żadne roboty budowlane. Wynika to ze znajdującego się w przedstawionych aktach administracyjnych oświadczenia Starostwa Powiatowego w B.. We wskazanym powyżej wyroku WSA w Krakowie przychylił się do klasyfikacji wykonanych robót budowlanych i wskazał, że roboty budowlane polegające na budowie drogi (niezależnie od przyjętej technologii) nigdy nie były zwolnione obowiązku pozwolenia na budowę.
Tym samym jeśli w ponownie prowadzonym postępowaniu w dalszym ciągu nie będzie istniała możliwość legalizacji drogi, wówczas nakaz rozbiórki musi dotyczyć wszystkich robót budowlanych, które kiedykolwiek na nieruchomości tej zostały wykonane, gdyż łącznie doprowadziły do nielegalnego powstania drogi. Nadto organ odwoławczy powołując się na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji podkreślił, że jest związany oceną prawną zawartą w ww. orzeczeniu.
Organ II instancji podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie ze inwestor nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi. Skoro droga na działce nr [...] i działce [...] została zrealizowana samowolnie, zastosowanie w sprawie będą mieć przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obecnie obowiązującym mającym zastosowanie na mocy art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Po zacytowaniu art. 48 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a organ I instancji zasadnie wydał w dniu 17 kwietnia 2015 r. postanowienie znak: [...], którym działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2015 r., który został wydłużony do dnia 30 czerwca 2016 r. Jednak jak wynika z akt sprawy we wskazanym terminie nie zostały przedłożone żądane dokumenty.
Z uwagi na powyższe zastosowanie w niniejszej sprawie będzie mieć przepis art. 48 ust 4 p.b. odsyłający do treści art. 48 ust. 1 p.b. w świetle którego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W konsekwencji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 21 października 2016 r. należy uznać za prawidłową.
Odnosząc się do zarzutu odwołania B. C. dotyczącego kwestii stromego (11%) podjazdu organ odwoławczy wskazał, że zjazd z drogi gminnej stanowiącego przejazd nad potokiem Chodynickim jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Natomiast część drogi stykającej się z przedmiotowym zjazdem objęta jest obowiązkiem rozbiórki, tym samym przywrócony zostanie stan z przed budowy drogi zgodnie z żądaniem skarżącej. Wyjaśnił, że zjazdy z działek przylegających do przedmiotowej drogi nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu z uwagi na objęcie ich planami zagospodarowania będącymi przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.
Natomiast poruszona w odwołaniu kwestia stosunków wodnych została zakończona decyzją organu właściwego, tj. Gminy R., tym samym znajduje się poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego podobnie jak kwestia budowy nowej drogi. Również uwagi B. C. nie zasługują na uwzględnienie, nie uzasadnionym jest dodatkowe wymienianie w decyzji części drogi określanej jako "najazd" skoro obowiązkiem rozbiórki objęta jest cała droga znajdująca się na działce nr [...] i częściowo na [...] w B..
Z kolei dopowiadając na zarzut G. B., organ odwoławczy wskazał, że Gminę jako adresata obowiązku rozbiórki drogi znajdującej się na działce nr [...] w B. wskazał w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr [...] WSA w Krakowie, tym samym PINB związany dyspozycją art. 153 p.p.s.a nie mógł orzec inaczej. Natomiast zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą adresatem obowiązku powinna być osoba, która ma faktyczną i prawną możliwość wykonana go.
W ocenie organu odwoławczego zarzut zbyt ogólnych stwierdzeń uniemożlwiających wykonanie decyzji uznać należy za chybiony. Z sentencji decyzji wynika wprost, że obowiązkowi rozbiórki podlega droga znajdująca się na działce nr [...] o wymiarach 3,10 m do 3,40 m i długości 116,10 m oraz fragment znajdujący się na działce nr [...] o wymiarach 0.5 m do 0.60 m i długości 8,20 m. W związku z powyższym obowiązek rozbiórki zostanie wykonany, gdy na działce nr [...] oraz na wskazanym powyżej fragmencie działki nr [...] w B. odsłonięty zostanie grunt.
Podsumowując rozważania organ odwoławczy uznał, że z uwagi na nie wypełnienie obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust 3 P.b. koniecznym jest orzeczenie rozbiórki drogi będącej przedmiotem postępowania na podstawie art. 48 art 1 w zw. z art. 4 p.b.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta B. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika.
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j. art. 52 p.b. poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 p.b. nie pozwala na skierowanie obowiązku usunięcia obiektu do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że adresatem decyzji mogą być wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie łącznie;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik j sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sporządzenie rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń uniemożliwiających prawidłowe wykonanie decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] od 1996 r jest skarżąca. Natomiast utwardzenia ww. działki i jej podbudowy dokonali właściciele nieruchomości sąsiednich w latach 1996 -2006. Do utwardzenia wykorzystano gruz z budów, żużel itp. materiały. Na działce wykonana została podbudowa bez korytowania. Wszystkie te prace odbywały się bez zgody skarżącej. W związku z powyższym w ocenie skarżącej nałożenie na nią nakazu rozbiórki całości obiektu jest niczym nie uzasadnione. Takie działanie naraża skarżącą na dodatkowe koszty związane z usunięciem wykonanego przez właścicieli sąsiednich nieruchomości utwardzenia i podbudowy, których sama nie wykonała.
Zdaniem skarżącej treść art. 52 p.b. nie stoi na przeszkodzie skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki równocześnie do inwestora jak i właściciela obiektu budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza się nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden wskazany w nim podmiot jak i na dwa lub trzy podmioty łącznie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła treść orzeczeń sądowych.
Nadto organ po raz kolejny nieprecyzyjnie opisał rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji. Na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych wypracowane zostało stanowisko, które odwołujący się w pełni podziela, iż rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego winno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. W przedmiotowej sprawie nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie. Z treści decyzji nie wynika również do jakiej głębokości odwołujący się winien wykonać przedmiotowe prace i czy zobowiązany jest on do usunięcia nawiezionych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich w celu utwardzenia drogi gruzu z budów, żużla itp. materiałów.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się również B. C. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji Organu I i II instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a. poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;
- - rażące naruszenie art. 107 § l w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
- - rażące naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię.
W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że materiał sprawy jest niekompletny, ponieważ organ nie przyjął faktu oczywistego, że właścicielem terenu Potoku [...] znajdującego się w działce [...] jest Skarb Państwa, którego prawo własności do tego terenu wynika bezpośrednio z Ustawy Prawo Wodne i jest bezdyskusyjne. Teren potoku wraz ze skarpami jest równoległy do terenu pasa drogowego ulicy [...] i przylega do niego w ramach tej samej działki. Ta wiedza i brak uwidocznienia tej własności państwowej w księgach wieczystych i wypisie w ewidencji gruntów zobowiązywało organ do wyjaśnienia tej sprawy u Starosty jako Zarządcy majątku Skarbu Państwa w powiecie oraz skompletowanie materiału dowodowego z tym związane. Podniosła również, że teren skarpy potoku, która znajduje się na działce nr [...] też należy do Skarbu Państwa z mocy Ustawy Prawo Wodne, więc jest on – zdaniem skarżącej - współwłaścicielem tej działki mając takie samo prawo dysponowania tą działka, jak Gmina Miasta B. na równych prawach.
Nadto w ocenie skarżącej, organ błędnie przyjął długość drogi dojazdowej z powodu błędnego włączenia terenu potoku do terenu pasa drogowego ulicy [...], zamiast go z tego pasa wyłączyć jako stanowiącego wody płynące, a nie funkcje związane z ulicą [...]. Obowiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie przewiduje budowy mostku drogowego nad potokiem, ani drogi na działce nr [...] wydłużonej na teren potoku aż do ulicy [...]. Natomiast oświadczenie Burmistrza w sprawie zgodności z planem mija się ze stanem faktycznym, a możliwość włączenia płyty żelbetowej osadzonej na przyczółkach żelbetowych oraz możliwość wykonania najazdów drogowych na tę płytę w celu skomunikowania działki nr [...] z ulicą [...] winno wynikać wyłącznie z pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę i jego pisemnej zgody na włączenie części terenu potoku do drogi wewnętrznej oraz użytkowanie jej, jako prawa właściciela tego terenu do dysponowania nim zgodnie ze swoją wolą i w pierwszej kolejności zabezpieczenia prawidłowego działania urządzeń wodnych potoku.
Rozbiórka drogi winna doprowadzić do przywrócenia stanu pierwotnego tj. istnienia wysokich na ponad 100 cm wysokości wałów/skarp potoku tworzących przeszkodę fizyczną dostępu do ulicy (działka nr [...] odcięta od ulicy).
W ocenie skarżącej wątpliwość budzi również brak wskazania podstawy prawnej włączenia terenu potoku do zjazdu, zamiast włączenia go do drogi wewnętrznej oraz zmiany funkcji urządzania wodnego płyty przeciwpowodziowej w płytę mostku drogowego. W ocenie skarżącej brak jest również wskazania podstawy prawnej w kwestii zezwolenia gminie na użytkowania płyty przeciwpowodziowej jako mostku drogowego i najazdów drogowych na terenie należącym do Skarbu Państwa bez operatu wodnoprawnego i pisemnej zgody Starosty [...] jako przedstawiciela Skarbu Państwa w terenie powiatu na użytkowanie jego majątku jako drogi wewnętrznej, prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału właściciela (Skarb Państwa) terenu na którym została wykonana samowola budowlana budowy najazdów drogowych i bezprawna zmiana funkcji płyty przeciwpowodziowej na płytę mostku drogowego oraz w oparciu o jakie przepisy nakazania rozbiórki jedynie nawierzchni asfaltowej z warstwą wiążącą i warstwą podbudowy, a nie nakazania rozbiórki wszystkich elementów drogowych budowli, w tym najazdów drogowych na wysokość korony wałów przeciwpowodziowych w celu przywrócenia faktycznego stanu pierwotnego.
Skarżąca stoi na stanowisku, że organy błędnie zinterpretowały, że zaświadczenie Burmistrza o zgodności z Planem daje Gminie prawo do dysponowania majątkiem Skarbu Państwa w celu urządzenia lokalnej drogi wewnętrznej na jego terenie poprzez wybudowanie części najazdu drogowego na płytę żelbetową mostku drogowego osadzonego na przyczółkach wbudowanych we wały przeciwpowodziowe/brzegi do wysokości korony wznoszącej się ponad działkę nr [...] i ulicę [...] oraz jego pisemnej zgody na wejście w teren w czasie budowy i użytkowanie obiektu po wykonaniu tej budowli. Taka interpretacja jest błędna.
Nadto teren drogi dojazdowej został wyznaczony błędnie. Prawidłowo wyznaczając teren drogi należy nakazać rozbiórkę części najazdów drogowych na koronę przeciwpowodziowych wałów potoku i wybudowanej na dz. nr [...] w celu przywrócenia stanu pierwotnego skarp tych wałów porośniętych trawą tj. znoszących się ponad l m na poziom działki nr [...] i jezdnie asfaltową ulicy [...].
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Na rozprawie WSA w Krakowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej" p.ps.a.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy prowadzone pod sygn. akt II SA/Kr [...] i II SA/Kr [...] postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być bezzasadne.
Wobec faktu zapadnięcia w dniu 13 maja 2014r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr [...], którym tutejszy Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a., należy krótko zreasumować jego zalecenia. W pierwszej kolejności organy miały obowiązek uzupełnienia ustaleń faktycznych o nie budzący wątpliwości opis drogi będącej przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę. W szczególności wskazano, że nakaz rozbiórki musi zamykać się w niniejszej sprawie wyłącznie w granicach działki nr [...] jak chodzi o nakaz kierowany do Gminy B., jako że tylko ta działka stanowi jej własność. Nie są jasne parametry drogi i trzeba je ustalić.
Ponadto nie jest wyjaśnione, czy zjazdy na prywatne posesje zostały wykonane także przez Gminę B., czy też przez właścicieli działek, do których prowadzą, co wymaga wyjaśnienia. Nie dotyczy to zjazdu z przedmiotowej drogi na drogę publiczną im [...], jako że kwestia tego zjazdu jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
Mając na względzie te zalecenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy znak: [...], organ I instancji w dniu 8.10.2014r. przeprowadził oględziny, w trakcie których sporządził protokół wraz ze szkicem terenowym. Ustalił, że droga wewnętrzna na działce nr [...] posiada szerokość od 3,10 do 3,40m a długość mierzona od strony działek [...], [...], [...], [...] wynosi 116,10 m. Nawierzchnia asfaltowa znajduje się również na zjeździe z drogi wewnętrznej na działki stanowiące własność B. C. nr [...], [...] oraz na działkę nr [...] stanowiącą własność [...] i K. W. o szerokości od 0,50m do 0,60m i długości 8,20m. Różnice długości drogi wewnętrznej w stosunku do wcześniejszych pomiarów wynikały z różnej długości nawierzchni asfaltowej po obu stronach drogi. Przy pomiarze drogi wewnętrznej od strony nieruchomości Państwa [...] (dz. nr [...]) oraz D. P. (dz. nr [...]) długość drogi wynosiła od 115,70m do 115,75m.
Natomiast przy pomiarze drogi wewnętrznej od strony Państwa [...] (dz. nr [...]), Państwa [...] (dz. nr [...]) oraz B. C. (dz. nr [...] i [...]) długość drogi wynosiła 116,10m. Ostatecznie ustalono, że całkowita długość drogi wewnętrznej asfaltowej na działce nr [...] wynosi 116,10m.
Co do zjazdów na posesje prywatne, organ ustalił po zbadaniu akt pozwoleń na budowę, że wszystkie zjazdy z drogi wewnętrznej na działce nr [...] do domów prywatnych zostały wykonane legalnie, na podstawie właściwych decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kolejna kwestia przesądzona w wyroku II SA/Kr [...] dotyczyła tego, że przedmiotowy obiekt budowlany jest drogą i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, które nigdy nie zostało wydane. Sąd wyraźnie stwierdził, że na działce nr [...] nigdy nie były wykonywane legalnie żadne roboty budowlane.
Przechodząc do omówienia zarzutów skarg, na wstępie stwierdzić należy, że co się tyczy podstaw prawnych decyzji zaskarżonej, to wobec niewykonania obowiązku nałożonego w oparciu o art. 48 ust. 3 p.b., zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 4 p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., co nie budzi wątpliwości tak skarżących jak i Sądu.
W nawiązaniu do skargi G. B., wskazać trzeba, że nie są zasadne argumenty skarżącego dotyczące skierowania decyzji do innego adresata, z argumentacją, że wstępne utwardzenie drogi urządzonej następnie przez Gminę, wykonali właściciele posesji znajdujących się przy tejże drodze wewnętrznej.
Jak wynika bowiem z ustaleń faktycznych organu I instancji, w istocie pierwotne utwardzenie działki nr [...] wykonali właściciele działek nr [...] – [...]. Następnie w ramach prac wykonanych przez Gminę Miasta [...] za pośrednictwem firmy [...] – uzupełniono podkład z tłucznia i żwiru, wyrównano teren za pomocą równiarki i położono dwie warstwy asfaltu. Te czynności sprawiły, że w miejsce terenu utwardzonego powstała droga asfaltowa. To stwierdzenie jest zasadniczym dla wyboru adresata decyzji. Wobec bowiem faktu, że nie istnieje już droga utwardzona, a obiekt budowlany polega na istnieniu w jej miejsce drogi asfaltowej, należało procedować i wydawać decyzję odnoszącą się do przedmiotowej istniejącej aktualnie, a nie historycznie, drogi asfaltowej. Skoro zatem inwestorem drogi asfaltowej jest Gmina Miasta [...], jako i właścicielem działki nr [...], winna być także adresatem decyzji z punktu widzenia art. 52 p.b.
Natomiast skoro przedmiotowa droga została wykonana w części na terenie działki nr [...] własności [...] i K. W., to właściciele tej nieruchomości winni być adresatami decyzji o rozbiórce z ich terenu. Ta kwestia zatem nie budzi wątpliwości Sądu. Zgodnie z art. 52 p.b. co do zasady, pierwszym w kolejności adresatem tego obowiązku jest inwestor, co trafnie podkreśla orzecznictwo, nawet w sytuacji, gdy jest on współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem samowoli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016r. II SA/.Kr [...], Lex nr 2120588, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016r. II OSK [...], Lex nr 2108447, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015r. II SA/Kr [...], Lex nr 1939357, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2016r., II SA/Bk [...], Lex nr 2147112). Jednakże wymienione poglądy dotyczą sytuacji typowych, mianowicie takich, gdy inwestor ma prawo do nieruchomości, na której została dokonana samowola budowlana.
W sytuacji, gdy tytuł ten utraci, z uwagi na możliwość wykonania decyzji o rozbiórce, obowiązek powinien być skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 marca 2008r. II OSK [...], publ. Lex/el.). Podobnie będzie w sytuacji, gdy właściciel nie będący inwestorem akceptował działania inwestora na swojej nieruchomości.
Co do zarzutu, jakoby decyzja została sformułowana nieprecyzyjnie, w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, Sąd nie podziela takiej oceny skarżącego. Jak bowiem wynika z ustaleń organu I instancji, parametry drogi zostały podane po dokonaniu pomiarów precyzyjnie co do długości i szerokości oraz wyjaśniono, że pomiary zostały dokonane w dniu 8 października 2014r. przy okazji oględzin, co stwierdza się w uzasadnieniu decyzji. Protokół oględzin z dnia 8.10.2014r. zawiera szkic terenowy /k.130 verte, T.II akt adm. I instancji/, gdzie podano i zaznaczono dokładne wymiary drogi. W szczególności co do szerokości zaznaczono, w których miejscach droga ma szerokość 3,10m, a w których sięga 3,40 m. Podobnie co do długości, wskazano, że długość drogi została zmierzona od strony działek nr [...], [...] oraz [...] i [...] i wynosi 116,10 m. Po analizie szkicu terenowego, dla Sądu nie ulega także wątpliwości, że początek i koniec drogi tak zmierzonej wyznaczają prostopadłe linie stanowiące przedłużenie zewnętrznych (w stosunku do drogi) prostopadłych do niej granic działek nr [...] oraz [...], tak jak jest to zaznaczone na szkicu. Stanowią one bowiem przedłużenie zewnętrznych granic działki nr [...].
Co się tyczy zakresu usunięcia, trzeba wyjść od pojęcia drogi, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ([...], 2222 t.j., dalej "u.d.p."). Drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga zatem to również droga wewnętrzna (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SA/Ol [...], LEX nr 2290725). W tej kwestii rację ma też organ odwoławczy, gdy wskazuje, że pod tym pojęciem technicznie należy rozumieć obiekt budowlany liniowy składający się z podbudowy oraz nakładki ścieralnej z asfaltu.
W związku z powyższym obowiązek rozbiórki zostanie wykonany, gdy na opisanych w decyzji fragmentach działek nr [...] i [...] zostanie odsłonięty grunt. W ocenie Sądu nie jest możliwe, biorąc pod uwagę wyasfaltowanie drogi, określenie aktualnie, jaką głębokość ma podbudowa, czyli do jakiej głębokości należy drogę rozebrać.
Co się tyczy skargi B. C., skarga poświęcona jest w dużej mierze kwestii zjazdu i przejazdu nad potokiem. Trzeba zatem wskazać ponownie, że w sprawie budowy tego zjazdu toczyło się odrębne postępowanie administracyjne znak [...] /k.48, T.I akt adm./. Wobec tego problem ten leży poza zakresem niniejszego postępowania. Skarżąca na stronie trzeciej skargi sama podaje bowiem, że płyta żelbetowa nad potokiem stała się mostkiem drogowym i wraz z najazdami wybudowanym przez właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] weszła w skład drogi dojazdowej umożliwiającej komunikację między działką nr [...] a jezdnią drogową ulicą [...] Na stronie 8 skargi wskazano, że "droga wewnętrzna ciągnie się do samej asfaltowej jezdni ulicy (do końca skarpy potoku przy asfaltowej jezdni), czyli jej długość jest większa o szerokość potoku, a nie tylko do końca działki nr [...].
Wobec tego już z samych twierdzeń skarżącej wynika, że kwestia terenu nad potokiem, nie należy do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy, bowiem leży poza działką nr [...]. Niniejsza sprawa dotyczy samowolnie wybudowanej drogi na działce nr [...] i [...], co wynika także z zaleceń wydanych w sprawie II SA/.Kr [...]; nie dotyczy połączenia tak określonej drogi z drogą publiczną.
Co się tyczy zarzutu, że w sprawie powinien brać udział Skarb Państwa w charakterze uczestnika, z uwagi na fakt że teren potoku [...] wedle skarżącej należy do Skarbu Państwa – to nie jest on zasadny. Po pierwsze, o czym już była mowa, jak wynika z samych twierdzeń skarżącej oraz ze szkicu terenowego /k.130 verte, T.II akt adm. I instancji/, teren potoku nie rozciąga się na działkę nr [...]. Po drugie, skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że Skarb Państwa, czy jakikolwiek inny podmiot nie brał udziału w postępowaniu. Nie ulega kwestii, że jeśli dany podmiot legitymuje się interesem prawnym z art. 28 k.p.a. i nie brał udziału w sprawie, to może dojść w konsekwencji do wznowienia postępowania. Jednak nie jest dopuszczalnym, aby taki zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoływał inny podmiot niż ten, który został pominięty w postępowaniu. "Osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania.
Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału"(por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., II GSK [...], LEX nr 1081554). Skoro zatem podmiot pominięty nie może zarzucać pominięcia go w postępowaniu sądowym i administracyjnym, jeśli się nie zgłosi do postępowania sądowego, to jest oczywistym, że przed sądem nie może tego czynić tym bardziej inny uczestnik postępowania.
Jak to słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK [...], publ. Lex/el.: "Skoro przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny tak pierwszej, jak i drugiej instancji - rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi".
Jak wynika z powyższego, nie zostały naruszone przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a., 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b.
Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.