Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 929/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16.03.2022 r. Nr AU-2/6730.6/2/2022, na podstawie art. 105 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: K.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6730.2/700/2019 z dnia 01.08.2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze budynku i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu (droga wewnętrzna, miejsca postojowe, ciągi piesze, elementy małej architektury i przyłącza) na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ".

W uzasadnieniu organ podał, że ww. decyzja z dnia 01.08.2019 r. wobec jej niezaskarżenia w trybie i terminie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna w dniu 14.09.2019 r.

Wspólnota P. (dalej: skarżąca lub Wspólnota) w dniu 09.03.2021 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w ww. sprawie w oparciu o przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 06.09.2021 r. organ wznowił postępowanie.

W toku wznowionego postępowania organ przeanalizował zamierzenie inwestycyjne i ocenił jego oddziaływanie na tereny przyległe. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] (wnioskodawcy) nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Organ zwrócił uwagę na lokalizację tej działki po drugiej stronie ulicy [...] oraz na ustaloną dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy z działką nr [...] obr. [...]. Wyjaśnił, że dla planowanej inwestycji linii zabudowy poszukiwano nie w najbliższym sąsiedztwie, lecz na podstawie zabudowy położonej wzdłuż dalszego odcinka ulicy, czyli w jej części południowej, gdyż budynki usytuowane wzdłuż tego odcinka drogi znajdują się w większej odległości do granicy z działką drogową ulicy [...]. Teren planowanej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] graniczy od strony wschodniej i częściowo południowej z działką drogową nr [...] obr. [...] ulicy [...], z pozostałych stron z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi.

Ponadto organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji tj. narożnik działki nr [...] znajduje się w odległości 9 m od działki nr [...], na której znajduje się budynek wspólnoty, a sam budynek wielorodzinny znajduje się w takiej odległości, że zaprojektowany budynek na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] w żaden sposób nie będzie oddziaływał na budynek przy ul. [...] w K.. Co za tym idzie, nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Od decyzji odwołanie złożyła Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wznowienie postępowania, ewentualnie po uchyleniu przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wspólnota zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa, a to:

1. 1. naruszenie art. 105 w zw. z art. 10 i art. 147 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji umarzającej wznowione postępowanie bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do kwestii posiadania przez odwołującą przymiotu strony;
2. 2. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia decyzji i tym samym nierzetelne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;
3. 3. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich;
4. 4. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu odwołania wspólnota rozwinęła powyższe zarzuty. Zwróciła uwagę, że organ brak przymiotu strony wywiódł wyłącznie na podstawie kwestii zacienienia, nie biorąc pod uwagę innych kwestii mogących oddziaływać na nieruchomość przy ul. [...] w K.. Działka nr [...] została uznana za sąsiadującą z inwestycją przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i uwzględniona w analizie urbanistyczno-architektonicznej, odwołująca zaś została uznana za stronę postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie decyzji wz. Zdaniem odwołującej, właściciele działek sąsiednich nie muszą wykazywać interesu prawnego z art. 28 k.p.a., ponieważ przysługuje im ten interes z mocy prawa. Zwrócono uwagę na konieczność poszanowania interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej i innych, np. ochrona przed uciążliwościami powodowanymi hałasem, wibracjami, które to kwestie zostały podniesione w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Istotna w kontekście odziaływania na nieruchomość sąsiednią jest również planowana rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której nie poruszono w decyzji. O interesie prawnym świadczą liczne odniesienia w decyzji o warunkach zabudowy do faktu oddziaływania na działkę sąsiednią, np. wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu, ochrona środowiska i zieleni, zagospodarowanie wód opadowych, warunki realizacji robót ziemnych, kwestia emisji hałasu i wpływu inwestycji na stosunki wodne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27.05.2022 r., utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania Wspólnocie statusu strony w toku prowadzonego uprzednio postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 01.08.2019 r.

Odwołując się do doktryny organ wskazał, że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy czym stosownie do treści art. 28 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego (w tym postępowania o ustalenie warunków zabudowy) mogą być tylko takie podmioty, które posiadają taki interes prawny. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wywiedziony został z uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ugruntowany obecnie pogląd, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, oraz właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, a nawet właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w pewnej od niej odległości, o ile nieruchomości te pozostają w zasięgu oddziaływania nowej inwestycji.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznających "każdemu prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących od innych osób" wywieść należy zatem, że o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wynika z tego, że status strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowany jest oddziaływaniem planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja, z drugiej strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji dokładnie przeanalizował przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na grunty sąsiednie, przy szczególnym uwzględnieniu zarówno charakteru samej inwestycji kubaturowej, jej parametrów wpływających na obiekty sąsiednie, jak również położeniu terenu inwestycji względem ww. działki nr [...]. Tym samym organ uwzględnił łącznie szereg okoliczności sprawy, które posiadają w ocenie Kolegium istotny wpływ na ocenę tego zagadnienia.

Uwzględnione zostało położenie ww. działki nr [...] względem terenu inwestycji, tj. fakt, że nie graniczą one z terenem inwestycji, lecz oddziela ją od tego terenu działka drogowa nr [...], czyli ul. [...] i dz. nr [...]. Zasadnie zwrócono uwagę, że parametry ustalone dla planowanej inwestycji wykluczają nawet potencjalne oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomość Wspólnoty. Kolegium uznało za prawidłową ocenę organu I instancji, dotyczącą zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji kubaturowej. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegać ma na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym, a więc o funkcji zgodnej z funkcją zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Zabudowa ta planowana jest w południowej części terenu inwestycji w zbliżeniu do dz. nr [...], zaś budynek przy ul. [...] nie dość, że znajduje się po przeciwnej stronie tej drogi, to nadto usytuowany jest za linią stanowiącą przedłużenie północnej granicy terenu inwestycji.

Dodatkowo w decyzji wz została wyznaczona linia zabudowy w odległości 5 m od granicy z dz. nr [...]. Nadto trafnie odnotowano, że ustalone dla inwestycji parametry, czyli wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek nr [...], [...], [...] obr. [...] (pow. 0,0565 ha) – od 29 % do 35 %, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy, tj. elewacji zlokalizowanej od strony ulicy [...], od 14 m do 24 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy do górnej krawędzi attyki ustalonej od 10 m do 13 m, maksymalna wysokość do górnej krawędzi attyki głównej nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 234,00 m n.p.m. – przy uwzględnieniu braku bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji i dz. nr [...] – dowodzą braku oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość i budynek odwołującej Wspólnoty Mieszkaniowej, tym bardziej, że gabaryty tego budynku (szerokość wskaźnik zabudowy: ok. 35%, elewacji frontowej: 24 m, wysokość elewacji frontowej do okapu: 10 m i do kalenicy/attyki 15,5 m) są zbliżone do gabarytów planowanej inwestycji.

Prawidłowo organ zwrócił też uwagę na stan zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, który graniczy od strony wschodniej i częściowo południowej z działką drogową nr [...] obr. [...] ulicy [...], a z pozostałych stron z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi na dz. nr [...], nr [...] i [...].

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że projektowana zabudowa nie spowoduje ograniczenia możliwości korzystania z działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku wielorodzinnego.

Te uwarunkowania faktyczne dowodzą, że w sytuacji realizacji inwestycji na podstawie ww. decyzji wz., swym zasięgiem oddziaływania planowane zamierzenie nie będzie sięgać dalej aniżeli działki objęte terenem inwestycji i działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji wyżej wskazane. Planowana inwestycja, ze względu na swoje rozmiary nie będzie prowadziła do nadmiernego zacieniania ani działek bezpośrednio sąsiadujących, ani też dalej położonych; nie będzie też emitowała innych uciążliwości w postaci ponadnormatywnego hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, wody, gleby, promieniowania, zakłóceń elektrycznych czy emisji pyłów i ostrych zapachów; nie będzie też powodowała uciążliwości związanych z utrudnieniami w obsłudze komunikacyjnej zapewnianej przez ul. [...] Wprawdzie granica działki nr [...] znajduje się w niewielkiej odległości od granic terenu inwestycji (ok. 9 m), jednakże nie tyle sama odległość od terenu inwestycji winna być brana pod uwagę, przy ocenie istnienia interesu prawnego do udziału w toku postępowania, lecz przewidywalny zasięg oddziaływania planowanego zamierzenia.

Nie ma więc racji odwołująca upatrując swego interesu w sprawie w ograniczeniu dostępu do drogi publicznej, immisjach związanych z hałasem, wibracjami czy innymi uciążliwościami. Nadto charakter podniesionych okoliczności, z którym owo oddziaływanie inwestycji na nieruchomości miałoby być związane (hałas, wibracje) dowodzi, że wskazane uciążliwości dotyczyłyby wszystkich mieszkańców budynków zlokalizowanych w rejonie terenu inwestycji, zatem oddziaływanie to nie może dowodzić indywidualnego interesu prawnego odwołującej do udziału w przedmiotowej sprawie jako strony.

Co więcej hałas, zwiększenie ruchu samochodów należą do typowych w warunkach miejskich, zatem nie świadczą o możliwym wpływie inwestycji ponad przeciętną miarę. Organ I instancji uwzględnił art. 144 kc przy określaniu kręgu stron postępowania, czego dowodzi wyczerpująca analiza okoliczności faktycznych sprawy, a następnie ocena planowanej inwestycji – ze względu na rozmiar, charakter – w kontekście ewentualnego ryzyka immisji bezpośrednich albo pośrednich dla działki nr [...]. Organ nie tylko więc. jak błędnie wskazano w odwołaniu, sprawdził możliwość zacienienia działki nr [...] przez nową inwestycję, lecz także zbadał, czy ze względu na gabaryty i rodzaj planowanej zabudowy może ona wpływać na nieruchomość odwołującej. Konsekwencją przeprowadzonej analizy jest zasadne stwierdzenie, że inwestycja nie wywoła ograniczeń w sposobie wykorzystywania przez odwołującą ww. działki i budynku.

Podobnie Kolegium oceniło fakt, że w związku z projektowanym przedsięwzięciem inwestor przewidział wyburzenie istniejącego na terenie inwestycji budynku jednorodzinnego, zwłaszcza że w odwołaniu nie wyjaśniono, w jaki sposób roboty te miałyby wpłynąć na nieruchomość Wspólnoty. Takiego wpływu nie dopatrzyło się też Kolegium.

Bez znaczenia, w ocenie Kolegium, jest fakt, że odwołująca została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Na tym etapie inwestycyjnym interes prawny jest badany przy uwzględnieniu normy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, która nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Podobnie, w ramach ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane czy też wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kolegium podkreśliło również, że interes prawny odwołującej nie może wynikać wyłącznie z faktu, że działka nr [...] znajduje się w granicach wyznaczonego w analizie architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego. Nie można bowiem utożsamiać pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pojęciem nieruchomości sąsiedniej, na którą może oddziaływać inwestycja, który to zakres oddziaływania jest kluczowy dla przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia odwołania, że o interesie prawnym do udziału w sprawie świadczą liczne odniesienia w decyzji o warunkach zabudowy do faktu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie Kolegium zauważyło, że z mocy art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym m.in. w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ustalone więc w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie parametry i warunki dotyczące ochrony środowiska i zieleni, zagospodarowania wód opadowych, realizacji robót ziemnych, emisji hałasu i wpływu inwestycji na stosunki wodne realizują ustawowy wymóg ochrony interesów osób trzecich. Nie mogą jednak przesądzać o interesie prawnym odwołującej, której nieruchomość nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do przyznania Wspólnocie statusu strony w toku prowadzonego uprzednio postępowania o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą wznowione postępowanie z uwagi na rzekomy brak przymiotu strony niniejszego postępowania i tym samym legitymacji czynnej do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania przez skarżącą.
3. b) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez odmowę przyznania przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1.08.2019 r., podczas gdy posiadała ona interes prawny do uczestnictwa w rzeczonym postępowaniu, a nie jak stwierdziło SKO jedynie interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotu, że powinien być stroną przedmiotowego postępowania.
4. c) naruszenie przepisu art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Kolegium bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie o wznowienie postępowania, o którym mowa powyżej z uwagi na rzekomy brak przymiotu strony przez wnioskodawcę, podczas gdy judykatura w tym zakresie przyznaje takiemu podmiotowi przymiot strony,
5. d) zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i stwierdzenie a priori bez żadnych ustaleń, że planowana inwestycja nie będzie prowadziła do nadmiernego zacieniania ani działek bezpośrednio sąsiadujących ani też dalej położonych, nie będzie emitowała uciążliwości w postaci ponadnormatywnego hałasu, wibracji, zanieczyszczenia i utrudnień związanych z obsługą komunikacyjną,
6. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
7. a) brak zastosowania – pomimo powoływania się na ten przepis przez organ II instancji – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich, tj. członków Wspólnoty,
8. b) brak zastosowania § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. członków Wspólnoty.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji w toku wznowionego postępowania uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1.08.2019 r. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. Skarżąca wywodziła, że nieruchomość Wspólnoty znajduje się w sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazując na takie okoliczności jak: uznanie działki nr [...] za "sąsiadującą" i uwzględnienie w analizie, uciążliwości związane z realizacją i funkcjonowaniem inwestycji (ponadnormatywny hałas, wibracje, zanieczyszczenie i utrudnienia związane z obsługą komunikacyjną), konieczność dokonania rozbiórki istniejącego budynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez wszystkie z licznych stron postępowania, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna.

Istotą sprawy jest ustalenie, czy Wspólnota – jako właścicielka działki nr [...] – winna była mieć przymiot strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...].

W pierwszej kolejności należy zatem przypomnieć, że podstawą dla weryfikacji tej okoliczności jest art. 28 k.p.a., który wskazuje, iż sprawa dotyczyć musi interesu prawnego danego podmiotu lub jego obowiązku. Art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 marca 2020 r. II SA/Bd 1149/19).

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie jurysdykcyjnym, jak i nadzwyczajnym zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II OSK 332/16).

Wskazuje się, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1383/17). Dość jednoznacznie wskazał problem oceny sąsiedztwa wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. IV SA/Wa 2860/19: "Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich.

Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a". W orzecznictwie przyjmuje się, że dla ustalenia, czy skarżący posiadają przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na ich działkę będzie skutkowało ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad tą nieruchomością. Konieczne jest zatem zbadanie przez organ zasięgu oddziaływana przedmiotowej inwestycji, a także jej oddziaływanie na nieruchomość skarżących i posiadanie przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jest to kwestia, która wymaga każdorazowego indywidualnego zbadania przez organ, a wyniku tej analizy nie może zastąpić żadne hipotetyczne twierdzenie organu, że skarżący mają jedynie interes faktyczny lub hipotetyczny.

Co do zakresu tego badania, to wedle wyroku WSA w Poznaniu z 28 marca 2019 r., II SA/Po 933/18: "W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji".

Jednocześnie pamiętać należy, iż "Sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2018 r. II SA/Bd 1259/17).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że, jak ustaliły organy, teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej. Działka skarżącej jest bowiem oddzielona od terenu inwestycji działką o charakterze drogowym – ulicą [...] – oraz biegnącą podłużnie między działką drogową a działką Wspólnoty działką nr [...]. Na etapie procedowania decyzji WZ działka Wspólnoty pozostawała w odległości około 9 metrów od terenu inwestycji. Natomiast projektowany budynek jest jeszcze bardziej cofnięty względem działki skarżącej w głąb działki inwestora.

Mając na uwadze załącznik do decyzji WZ obejmujący część obszaru analizy z zarysowanym od strony działki skarżącej obszarem inwestycji (karta 41 akt adm.), nie ulega wątpliwości, że część kubaturowa inwestycji, nie dość, że jest oddzielona ulicą oraz pasem terenu do wyznaczonej linii zabudowy (5 m), to jeszcze pozostawała po przekątnej do zabudowań na działce skarżącej. Innymi słowy tam, gdzie się kończy się działka zabudowana kubaturowo skarżących, tam rozpoczynała się linia, od której rozpościerał się teren "kubaturowy" inwestora. Nieruchomości skarżącej nie można zatem uznać za bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji.

Jeżeli zaś chodzi o upatrywanie interesu prawnego w negatywnym oddziaływaniu przyszłej inwestycji, to argumenty skarżącej, dotyczące hałasu i wibracji, zacienienia, zanieczyszczenia i utrudnień związanych z obsługą komunikacyjną nie są trafne na etapie ustalania warunków zabudowy. Należy podkreślić, że w odniesieniu do elementów takich jak zacienienie, to mogą one być brane pod uwagę w sytuacji, gdy ukazuje się projekt przewidujący ustawienie i gabaryty konkretnych obiektów. Na etapie decyzji WZ jest to niemożliwe, z tej prostej przyczyny, że nie można się odnieść do jakiegokolwiek konkretu, przynajmniej w wypadku tej inwestycji. Stanowisko to jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 20 lutego 2019 r. II OSK 818/17, NSA wskazał, że "Kwestia zacieniania jest możliwa do oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy świadczy co najwyżej o posiadaniu przez uczestnika postępowania interesu faktycznego, nie prawnego.

Interes prawny charakteryzować musi się realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu". Sąd ten wskazał tamże, że doszukiwanie się źródła interesu prawnego w art. 144 k.c. również jest niezasadne, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości (np. hałas) dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r. IV SA/Wa 287/19). Jak się przyjmuje w orzecznictwie, ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c., może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona.

Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. II OSK 1830/14). Z art. 144 k.c. nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2818/17). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do obaw w kwestii wzmożonego ruchu, odwołać się należy także do orzecznictwa NSA przyjmującego, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony skarżącej w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania (wyroki NSA z 28 września 2006 r., sygn. II OSK 726/06; z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2266/14).

W nawiązaniu do powyższych rozważań NSA, trzeba zauważyć, że ciężar badania konkretnych zagadnień (w znaczeniu rozwiązań projektowych) przenosi się na etap udzielenia pozwolenia na budowę, to jest na etap konkretyzacji zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest zatem niczym nadzwyczajnym okoliczność, że krąg stron w takiej sprawie niekoniecznie pokrywa się z kręgiem stron w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Taka sytuacja wcale nie świadczy o błędnym ustaleniu stron w którejś ze spraw, zwłaszcza w sprawie o ustalenie decyzji WZ. Badanie zacienienia, podobnie jak innych uciążliwości, wiąże się ze specjalistyczną analizą czynioną w odniesieniu do konkretnie zaprojektowanych budynków, na budowę których inwestor stara się uzyskać pozwolenie w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wówczas następuje na nowo określenie stron takiego postępowania.

Ponadto przypomnieć należy, że przepisy, w oparciu o które ustala się krąg stron w obu postępowaniach, są różne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. O ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (tak wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r II OSK 945/16, LEX nr 2465788).

Wobec tego okoliczność, że krąg stron w obu postępowaniach był różny, nie świadczy sama w sobie o wadliwym działaniu w tym zakresie organu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym za niezasadne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim skarżąca usiłuje wywodzić z nich interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego organy zasadnie podnoszą, że skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy z bliżej nieokreślonych przewidywań co do uciążliwości sąsiedztwa planowanej inwestycji, gdyż są one czysto hipotetyczne i dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Podkreślić również trzeba, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w swoich gabarytach i funkcji nie jest dla obszaru analizy ekstraordynaryjne, lecz typowe. Dotyczy bowiem funkcji zgodnej z funkcją zabudowy w otoczeniu, tj. budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym. Mając powyższe na względzie nie sposób podzielić podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kwestii interesu prawnego Wspólnoty. Wskazany przez skarżącą art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy odczytywać w połączeniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., a wywodzenie z niego interesu prawnego nie jest automatyczne, lecz musi nastąpić poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2020 r. sygn. II SA/Kr 1457/20).

Ostatnią kwestią jest sposób zakończenia postępowania przez organ II instancji. Otóż nie ulega wątpliwości, że o ile merytorycznie organ słusznie ocenił brak przesłanki wznowienia, o tyle proceduralnie postąpił w ocenie Sądu wadliwie, umarzając postępowanie. W tym zakresie postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10. Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości – "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)" – tak wyrok NSA z 14 marca 2012 r. II OSK 2509/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2015 r. II SA/Gd 383/15.

Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu z uwagi jednak na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia, sprowadzającą się do odmownego załatwienia wniosku skarżącej, należy uznać, że opisane wyżej naruszenie przepisu postępowania nie było istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy. Zauważyć na marginesie należy, że sposób zakończenia postępowania w takiej jak przedmiotowa sytuacji nie jest jednoznacznie wskazywany w orzecznictwie. Spotyka się również stanowisko dopuszczające także umorzenie postępowania.

Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).