Uzasadnienie
IISA/Kr 951/08
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektów, objętych zgłoszeniem złożonym w dniu 21 marca 2008 r. przez J. F. a dotyczących 2 budynków gospodarczo -pasterskich na działce nr 1 z Z. z budynków gospodarczych na "pobyt ludzi". W uzasadnieniu decyzji, organ administracji wskazał, iż w związku z brakami występującymi w złożonym wniosku, wydał on postanowienie o uzupełnienie tych braków terminie do 4 kwietnia 2008 r. W zakreślonym terminie nie wpłynęły wymagane uzupełnienia, w związku z tym orzeczono o sprzeciwie.
Odwołanie od tej decyzji w dniu 21 kwietnia złożył J. F.. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ administracji II instancji wskazał, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr 1 z Z. uznano, że nie spełnia ono wymagań określonych w przepisach i postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia braków terminie do 4 kwietnia 2008 r. Wezwanie to zostało skarżącemu doręczone w dniu 31 marca 2008 r. W dniu 4 kwietnia Starosta [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektów objętych zgłoszeniem, gdyż stwierdził, że braki zgłoszenia nie zostały w terminie uzupełnione. Jednakże, jak wynika to z materiału dowodowego, inwestor pismem z dnia 4 marca 2008 r. wystąpił o uzupełnienie postanowienia Starosty [...] z dnia 28 marca 2008 r. stosownie do treści przepisu art. 126 k.p.a. z związku z 111 k.p.a., oraz z uwagi na krótki termin do usunięcia braków zgłoszenia - przedłużenie terminu do uzupełnienia tych braków.
Organ II instancji zauważa, iż zgodnie z art. 126 k.p.a. z związku z 111 k.p.a strona może w terminie do 14 dni od doręczenia postanowienia żądać uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Organ administracji obowiązany jest wtedy doręczyć w formie postanowienia odpowiedź na jej żądanie. W zaistniałej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji przed wydaniem rozstrzygnięcia proceduralnego, naruszał prawo, co skutkowało uchyleniem wadliwej decyzji przez organ II instancji.
Skargę od tej decyzji w dniu 18 czerwca 2008 r. wywiódł J. F., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisu art. 30 ust 5 zdanie 2 ustawy prawo budowlane, oraz przepisów art. 105 i 138 § 2 k.p.a. Wskazując na te uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji,w części w której przekazuje ona sprawę do ponownego rozpatrzenia i umorzenia postępowania w sprawie oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania, albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umorzenia postępowania w sprawie i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący podaje, iż termin zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu wynosi 30 dni od daty zgłoszenia tego zamiaru. W dacie wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji minęło 30 dni.
W konsekwencji sprawa ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 k.p.a. Po upływie 30 dni sprzeciw nie może być wydany, a gdyby był wydany, należy go uznać za niezgodny z prawem. W rezultacie należy uznać, iż organ administracji nie wniósł sprzeciwu w wymaganym przez prawo terminie. Stąd też wskutek tzw. milczenia organu administracji, został dokonany akt konkludentny, który stanowi zgodę organu na zgłoszony zamiar. W konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest bezprzedmiotowe a wręcz niedopuszczalne. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazuje, iż przepis art. 30 ust 5 zd. 2 ustawy prawo budowlane jest normą prawa materialnego a milczenie organu zastępuje akt administracyjny. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami czasowymi nie miałaby prawnego umocowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał też na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które jego zdaniem potwierdzają zajmowane w skardze stanowisko oraz na poglądy doktryny w sprawie dopuszczalności wydania przez organ administracji decyzji kasacyjnej - jaką jest konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, podnosząc, iż w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie może być prowadzone z uwagi na to, iż organ administracji rozstrzygnął sprawę milczeniem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Zgodnie z dyspozycją art. Art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118) zanej dalej p.p.s.a. - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Przepis art. 71 ust 2 p.p.s.a. stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
- 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
- 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
- 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.
Z kolei art. 71 ust 3 p.p.s.a. mówi, iż razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Natomiast art. 71 ust 4 p.p.s.a. stanowi, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.
Wbrew stanowisku zajmowanemu przez skarżącego - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymogi stawiane stronie ubiegającej się o dokonanie zmiany i tryb postępowania organów administracji przy dokonaniu tego typu zgłoszenia, regulowana jest cytowanym art. 71 p.p.s.a., a nie art. 30 tejże ustawy, aczkolwiek dyskusyjną kwestią jest, czy po nowelizacji ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163 poz. 1364) i uchyleniu ust 1 pkt 1 art. 71 p.p.s.a. - przeróbka pomieszczenia na pobyt ludzki może być dokonana przez zmianę sposobu użytkowania budynku o którym mowa w art. 71 p.p.s.a. Zdaniem sądu jednak, dokonanie przez skarżącego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku z budynków gospodarczych na "pobyt ludzi" obligowało organ administracji do rozpoznania zgłoszenia w tym trybie.
Z przepisu art. 71 ust 2 p.p.s.a. wynika, iż zgłoszenia należy dokonać właściwemu organowi. Organem właściwym w rozumieniu tego przepisu jest starosta. Zgodnie bowiem z art. 82 ust 1 pkt 2 p.p.s.a. organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Do niego też, jako organu pierwszej instancji należą czynności o których mowa a art. 71 p.p.s.a. a więc wydawanie postanowień dotyczących uzupełnienia zgłoszenia - o których mowa w pkt 3, oraz zgłaszanie sprzeciwu, o którym mowa w pkt 3 oraz 5. Wojewoda jest zgodnie z dyspozycją art. 82 ust organem wyższego stopnia do starosty - a więc w tym charakterze rozpoznaje środki zaskarżenia (odwołania) od decyzji wydawanych przez starostę - jako organ administracji II instancji. Nie wykonuje też z zasady czynności będących w kompetencji starosty, jako organu pierwszej instancji, z wyjątkiem postępowania o którym mowa w art. 138 k.p.a.
Zwrócić też należy uwagę, iż procedura zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga dołączenia do zgłoszenia dokumentów, rysunków, ekspertyz i oświadczeń o których mowa w art. 71 ust 2 pkt 1 do 5 p.p.s.a. Ich nie dołączenie jest brakiem zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 3, którego nieuzupełnienie w terminie zakreślonym przez organ, skutkuje wydaniem decyzji o sprzeciwie. Z całą mocą należy podkreślić, iż wydanie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku jest kompetencją starosty, jako organu pierwszej instancji. W żaden sposób nie można zgodzić się z wywodami skargi, iż 30 dniowy termin, w jakim organ administracji może wydać decyzję o sprzeciwie to termin wydania decyzji przez wojewodę jako organu wyższego stopnia tj. organu administracji II instancji. Wniosek jaki wywodzony jest w skardze, w tym zakresie, jest absurdalny i nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach. Wojewoda jako organ administracji wyższego stopnia do starosty, rozpoznawał tu jedynie odwołanie od decyzji o sprzeciwie i żadne terminy o których mowa w art. 71 p.p.s.a. go nie obowiązywały.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez organ administracji II instancji przepisu art. 138 k.p.a. Przepis ten w § 1stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
W § 2 z kolei mowa, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, podobnie jak w każdej sprawie, w której decyzję o pozwoleniu na budowę zastępuje milczenie organu administracji (jest tak we wszystkich postępowaniach o których mowa w art.71 p.p.s.a. i art. 30 p.p.s.a.) organ administracji II instancji nie mógł orzec, co do istoty sprawy tj. wydać decyzji merytorycznej, gdyż ta nie jest w ogóle w tego typu sprawach wydawana. Jak mowa o tym wyżej, zastępuje ją milczenie organu administracji. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji mógł zatem bądź utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, bądź ją uchylić. Zwrócić też należy uwagę, iż przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia Starosty [...], było nie rozpoznanie żądanie skarżącego zgłoszone w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. - o uzupełnienie postanowienia Starosty [...], oraz o przedłużenie terminu do usunięcia braków. Zdaniem organu II instancji, nie rozpoznanie tych wniosków naruszało przepisy art. 111 k.p.a. i art. 126 k.p.a. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 p.p.s.a. - strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§ 2). Z kolei art. 126 stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z przepisów tych wynika, iż normę dotyczącą żądania strony uzupełnienia decyzji należy stosować także do postanowień, w tym postanowienia wzywającego o uzupełnienie braków zgłoszenia - jako uzupełnienie co do rozstrzygnięcia.
Organ administracji żądanie takie ma obowiązek rozpoznać i chociaż nie ma ono samodzielnego bytu tj. nie jest odrębnie zaskarżalne, nierozpoznanie wniosku stanowi naruszenie przepisów k.p.a. skutkujące wadliwością decyzji. Słusznie, więc organ administracji II instancji uchylił decyzję Starosty [...] jako proceduralnie wadliwą. Jak mowa o tym wyżej organ ten nie miał możliwości wydania decyzji merytorycznej (orzec o istocie sprawy), a uznając jej wadliwość mógł tylko ją uchylić.
Z uwagi na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów orzeczono jak w sentencji.