Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 988/17

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 31 marca 2016 r. nr XVI/30/2015 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2015 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.);
2. - art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez częściowe powtórzenie w § 3 Programu ustawowej regulacji w zakresie celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz wskazania celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, jak również poprzez powtórzenie w § 1 pkt. 4, 5 i 6 uchwały definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich";
3. - art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką;
4. - art.11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że uchwała rady gminy wydana w trybie art. 11a ustawy ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Dla tej kwalifikacji istotne jest bowiem wskazanie, że uchwale takiej obok uregulowań jednostkowych i konkretnych zawarte zostały postanowienia generalne i abstrakcyjne kształtujące sytuację wielu adresatów. Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g. Delegacja określona w ustawie o ochronie zwierząt z jednej strony w art. 11a nie została w pełni zrealizowana, a z drugiej strony doszło do jej przekroczenia.

Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 6 stycznia 2017 r. w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarty był zamknięty katalog kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu. Stąd też organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na podstawie wskazanego przepisu mogły regulować, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie wskazane w tym przepisie. Z tych też względów postanowienia co do innych kwestii były pozbawione podstawy prawnej, uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym istotnie naruszające prawo i nieważne.

W związku z powyższym, ujęcie w rozdziale 4 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką wykraczało poza ustawowe upoważnienie.

Za nieprawidłowe prokurator uznał również wskazanie przez Radę Gminy w Polance Wielkiej w załączniku do Programu jedynie kwoty ogólnej w wysokości 20.000 złotych na realizację zadań programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie gminy środków finansowych na konkretne cele. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Polanka Wielka w zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, nie mieścił się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej.

Nadto, w ocenie prokuratora, niedopuszczalne było częściowe powtórzenie w § 3 zaskarżonego Programu celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz powtórzenie w § 1 pkt. 4, 5 i 6 definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich". Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Polanka Wielka wskazał, że uwzględnia skargę w części dotyczącej zarzutu częściowego powtórzenia w § 1 i w § 3 Programu definicji ustawowych - oceniając, że naruszenie prawa w tym zakresie nie jest istotne. W pozostałym zakresie zarzuty są nieuzasadnione i nie stanowią podstawy uznania całej zaskarżonej uchwały za nieważną.

Organ podzielił stanowisko prokuratora, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka, nie jest objęta ramami czasowymi pozwalającymi na jej zaskarżenie. Organ przyznał, że w § 1 i w § 3 Programu powtórzył definicje ustawowe, ale powyższe naruszenie prawa nie jest wystarczającą podstawą unieważnienia uchwały. Nie zgodził się natomiast z zarzutem skargi, że Rada Gminy Polanka Wielka wyszła poza delegację ustawową, obejmując Programem edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, adopcji, sterylizacji. Nie ma żadnych przeszkód, aby do współpracy w realizacji tych zadań zachęcić, zaprosić mieszkańców Gminy, w tym dzieci i młodzież szkolną poprzez ich uwrażliwienie i zwrócenie uwagi na konieczność humanitarnego traktowania zwierząt.

Ponadto, zdaniem organu, ustawa wcale nie nakłada obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków zarezerwowanych na realizację celów Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44).

Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16.

Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie stwierdzić, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy.

Stosownie do przepisu art. 11a ust. 1 ustawy (w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.)) rada gminy, wypełniając obowiązek z art. 11 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zgodnie z ust. 2 program ten obejmuje:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z ust. 4 art. 11a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zgodnie z ust. 5 art. 11a program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych, zawarcie w niej regulacji zbędnych lub powtórzeń jest niezgodne z zasadami legislacji. Zaskarżona uchwała wady takie zawiera (np. w § 6 ust.1 uchwały powtórzono uregulowanie zawarte już w § 4 ust.1, w § 6 ust. 2 powtórzono definicję ustawową "zwierząt bezdomnych"), jakkolwiek nie one stały się przyczyną uwzględnienia skargi.

Wadą istotną uchwały jest to, że w jej załączniku nie określono należycie wszystkich wymaganych zadań, a niektóre kwestie uregulowano w sposób niedostateczny.

Z treści art. 11 i 11a ustawy wynika, że program ma stanowić racjonalnie zaprojektowany plan działania na określony czas, w ramach którego zabezpiecza się realne wykonanie zadań wymienionych w punktach 1 – 8 i ich sfinansowanie. To oznacza, że wymogiem niezbędnym musi być taki stopień szczegółowości zapisów programu, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie.

W tym kontekście, w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy:

W § 5 ust. 1 i 2 uchwały określono, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizuje wójt poprzez zakup i wydawanie karmy oraz, że odpowiedzialni za dokarmianie są pracownicy urzędu. Z zapisu tego wynika, że w rzeczywistości ma być realizowane tylko dokarmianie kotów, choć w przepisie ustawy dokarmianie wymieniono tylko jako jedną z form opieki. Anonimowe zaś wskazanie wszystkich pracowników urzędu jako osób odpowiedzialnych za realizację tego zadania nie gwarantuje prawidłowego jego wykonania.

W § 6 ust.1 załącznika wskazano podmiot mający zajmować się odławianiem zwierząt, nie zawarto jednak innych szczegółowszych rozwiązań, choć w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wskazano, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W § 8 ust. 1 załącznika uchwały nie wskazano sposobu realizacji zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez Gabinet Weterynaryjny Animal- Vet, co również nie spełnia wymogów ustawowych.

W § 11 załącznika uchwały praktycznie nie wskazano podmiotu realizującego zadanie opisane w art.11a ust. 2 pkt 8 ustawy, wskazano jedynie anonimowy Gabinet Weterynaryjny.

Poza zakres delegacji ustawowej wykraczają ustalenia zawarte w § 12 ust.1 i 2 załącznika zaskarżonej uchwały. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Rada nie miała zatem upoważnienia do umieszczenia w programie zadania związanego edukacją mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką – finansowanego z tej samej puli środków, co zadania pozostałe.

W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2015 r. kwotę 20 tys. zł. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy.

Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko skarżącego prokuratora.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.