Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13.08.2007r. znak [....]: w punkcie I. - nałożył na K.B. grzywnę w wysokości [....] w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 6.02.2007r. Nr [....] tj. rozbiórki wiaty gospodarczej o wym. w rzucie poziomym 7,10 x 9,50 m, wykonanej na działce nr [....] w miejscowości S.; w punkcie II. - wezwał zobowiązanego do wykonania wyżej opisanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem zastosowania wykonania zastępczego; w punkcie III. - ustalił opłatę egzekucyjną za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 50 zł. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 119 § 2, art. 121 § 2, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4.ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005r. Dz. U. Nr 229, poz.1954 z późn. zm.), art. 123 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 112 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589).
Uzasadniając powyższe podano, że decyzją z dnia 8.08.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał K.B. rozbiórkę wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie poziomym 7,10 x 9,50 m, wykonanej na działce nr [....] w miejscowości S.. Decyzją z dnia 29.11.2005r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i nakazał K.B. rozbiórkę wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie poziomym 7,10 x 9,50 m, wykonanej na działce nr [....] w miejscowości S. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i z chwilą jej doręczenia inwestor zobowiązany był przystąpić do rozbiórki. W dniu [....].06.2006r. protokolarnie ustalono, że obiekt nie został rozebrany. Upomnieniem z dnia [....].08.2006r. wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku, zaś następnie uwzględniając, że nadal nie rozebrano przedmiotowej wiaty wystawiono tytuł wykonawczy. Został on doręczony zobowiązanemu w dniu 16.02.2007r. W niniejszym przypadku jako środek egzekucyjny zastosowano grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Zobowiązany nie wykonuje obowiązku mimo posiadania odpowiednich środków i możliwości, stąd też zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. Grzywna w celu przymuszenia stanowi dla zobowiązanego środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze albowiem w razie wykonania rozbiórki może ona zostać umorzona. Wysokość grzywny ustalono mając na uwadze fakt, że w egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa. Aby zatem była ona skuteczna wysokość powinna być maksymalna. W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych kwota [....] zł nie jest kwotą wygórowaną, tym bardziej, że obowiązek dotyczy wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze, że obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, wysokość grzywny ustalono na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej K.B. wniósł w terminie zażalenie, w którym domagał się jego uchylenia. Wskazał, że obiekt został wykonany jako wiata całkowicie związana z produkcją rolną i służy wyłącznie do przechowywania maszyn rolniczych oraz płodów rolnych zebranych z gospodarstwa. Podnosił, że zamiar wykonania wiaty kilkakrotnie zgłaszał do Gminy K. i Gminy B., a organy administracji nie zakazały budowy. Organ nadzoru budowlanego nie sprawdził jakim celom wiata ma służyć i czy związana jest z gospodarstwem rolnym. Skarżący zaznaczał, że nie jest ona obiektem budowlanym, albowiem nie jest trwale związana z gruntem i nie posiada fundamentów. Podawał, że od momentu wydania decyzji o rozbiórce - tj. od 2004r., nie prowadził żadnych prac budowlanych przy wiacie.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18.08.2008r. znak [....], na podstawie art. 138 § 1 i art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś organ pierwszej instancji uczynił zadość wiążącym go przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten określa dwie zasady postępowania egzekucyjnego: zasadę celowości i zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zasada celowości wyraża się słowami: organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wynika stąd jasna dyrektywa, aby z przewidzianych przez ustawę środków egzekucyjnych wybrać ten lub te z nich, które są najbardziej celowe, czyli które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Ten sam przepis wskazuje również kolejność czynności organu egzekucyjnego, stwierdzając, że spośród kilku środków egzekucyjnych należy stosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie organu odwoławczego, spośród środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b powołanej wyżej ustawy grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji - realizacji obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia jest w oczywisty sposób mniej uciążliwa niż wykonanie zastępcze, gdyż na zasadzie art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być ona umorzona, a nawet zwrócona w całości lub w części w przypadku wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Zgodnie z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu tego artykułu nadanym z dniem 1.07.2007r. przez art. 94 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007 r. Nr 89 poz. 589), jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie jednak do art. 112 tej ustawy, do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło [....].02.2007r., w chwili wydania skarżonego postanowienia maksymalna kwota grzywny nakładanej na osobę fizyczną wynosiła 5 000zł. W przedmiotowej sprawie zachowane zostały w pełni zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, a skarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i w warunkach przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł, a wiec w wymiarze określonym w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu z dnia wydania skarżonego postanowienia.
Odnosząc się dalej do zarzutów zażalenia wyjaśniono, że na etapie postępowania egzekucyjnego niedopuszczalnym jest rozstrzyganie kwestii z zakończonego postępowania orzekającego. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na powyższe, wszelkie uwagi zawarte w zażaleniu dotyczące okoliczności rozstrzygniętych w egzekwowanych decyzjach nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18.08.2008r. znak [....] K.B. domagał się uchylenia postanowienia z dnia 18.08.2008r. dotyczącego punktów I. i II. w całości.
Skarżący podawał, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dokonał zgłoszenia zamiaru budowy zadaszenia - wiaty wyłącznie na cele produkcji rolnej, tj. przechowywania słomy i siana. Zadaszenie było niezbędne, ponieważ bez niego słoma i siano niszczyły się, a skarżący nie posiada innego budynku gospodarczego na ten cel. Organy nie odniosły się do jego zgłoszenia ani nie zbadały, czy prowadzi gospodarstwo rolne. Wyjaśniał, że po otrzymaniu upomnienia z PINB w B. przystąpił do rozbiórki zadaszenia, jednak z uwagi na stan zdrowia ma trudności z wykonaniem tych prac. Zarzucał, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości jest w jego ocenie pretekstem do zniszczenia gospodarstwa rolnego. Podniósł również, że utrzymuje się z 300 zł renty miesięcznie, więc cały jego roczny dochód jest niższy od kwoty orzeczonej grzywny.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13.08.2007r. znak [....] zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Zainicjowana wniesieniem skargi w niniejszej sprawie kontrola nie obejmuje zatem odrębnego postępowania rozpoznawczego, w którym doszło do wydania tytułu egzekucyjnego.
Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnego postępowania egzekucyjnego w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną.
Stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia.ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005r. Dz. U. Nr 229, poz.1954 z późn. zm. - oznaczana dalej jako u.p.e.a.) określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 u.p.e.a. przewiduje, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów tego ostatniego aktu prawnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (por. wyroki NSA w Warszawie z 25.04.2003r.III SA 2585/02 - LEX nr 148901, oraz 13.10.2005r. II FSK 157/05 - LEX nr 173123). W tym kontekście należy zauważyć, że ustawa z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera samodzielne regulacje odnoszące się do zasad wszczęcia oraz prowadzenia postępowania - w tym trybu stosowania środków przymusu i kręgu stron, a jego specyfika wyklucza też stosowanie szeregu przepisów o postępowaniu rozpoznawczym. Przy brak regulacji dotyczących wezwań, doręczeń, terminów, czy wyczerpującego określenia wymogów formalnych wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć oraz zasad orzekania w postępowaniu odwoławczym uzasadnionym jest natomiast odpowiednie stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie, które ma charakter merytoryczny spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a, w szczególności co do uzasadnienia faktycznego i prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia, a jego treść świadczy o wykonaniu przez organ drugiej instancji nie tylko obowiązków kontrolnych, lecz także dotyczących ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności wskazano trafnie na okoliczności świadczące o skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Wiążą się one z istnieniem tytułu egzekucyjnego podlegającego egzekucji administracyjnej, niewykonaniem przez skarżącego wynikającego z niego obowiązku, doręczeniem K.B. przez wierzyciela upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., sporządzeniem przez wierzyciela (będącego w niniejszej sprawie także organem egzekucyjnym) tytułu wykonawczego opatrzonego wnioskiem o jego skierowaniu do egzekucji po dacie określonej w upomnieniu jako termin do dobrowolnego wykonania obowiązku, a także z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego wraz z kserokopią dowodu doręczenia upomnienia (art. 26 § 1,§ 4 i § 5 pkt 1 p.e.a.). Dostępny w aktach administracyjnego postępowania egzekucyjnego tytuł wykonawczy należy uznać za prawidłowy w świetle art. 27 § 1 u.p.e.a., podobnie jak poprzedzające go upomnienie, które spełnia wymogi z art. 15 u.p.e.a. W tej sytuacji organ egzekucyjny był uprawniony do zastosowania środków egzekucyjnych w postaci grzywny na zasadach przewidzianych w art. 1a pkt 12 b) u.p.e.a., art. 119 § 2 u.p.e.a, 120 § 1 u.p.e.a., art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a oraz art. 122 § 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano właściwe przepisy dotyczące zasad stosowania środków egzekucyjnych oraz wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny, jak również zawarto w nim trafne i adekwatne do stanu faktycznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Analogiczne pozytywne uwagi dotyczą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 13.08.2007r. znak [....].
Nie mają wpływu na ocenę prawidłowości obu kontrolowanych postanowień okoliczności podnoszone przez K.B. w skardze. W żadnej fazie postępowania skarżący nie powoływał się na okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a., które mogą być podstawą skutecznych zarzutów, względnie na zdarzenia tamujące bieg postępowania egzekucyjnego. O ile skarżący - podobnie jak w zażaleniu, kwestionuje zasadność obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego, należy wskazać ponownie na treść art. 29 §1 u.p.e.a. uniemożliwiającego jego uwzględnienie w postępowaniu egzekucyjnym, także przy wniesieniu zarzutów. Ponadto, stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. zdanie pierwsze, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania.
Przystąpienie do wykonania, czy nawet częściowe wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, które wynikają z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie stanowi podstawy utraty mocy tytułu wykonawczego, zaś egzekucja winna toczyć się nadal z uwzględnieniem jego treści. Taka okoliczność podobnie jak wiek, stan, zdrowia, czy sytuacja finansowa zobowiązanego nie ma też wpływu na wysokość wymierzonej grzywny, której celem jest przymuszenie do pełnej realizacji podlegającego egzekucji obowiązku. Artykuł 125 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z treścią art.126 u.p.e.a. zdanie pierwsze w brzmieniu uwzględnianym w niniejszej sprawie, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest rzeczą skarżącego. Także od K.B. w świetle powyższych przepisów zależy jego sytuacja finansowa, która w przypadku wykonania obowiązku nie ulegnie pogorszeniu..
Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.