Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2022 r., nr KO.420.274.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 162/2022, znak: PPP.4140.200.2021, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), powoływanej dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń" oraz art. 104 k.p.a. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" o mocy do 6MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] obręb [...] przy ul. W. w Piotrkowie Trybunalskim.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 października 2021 r. do Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni słonecznej.
Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego wydał decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. nr 9/2022 odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: budowie elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" o mocy do 6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] w Piotrkowie Trybunalskim.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak sprawy KO.420.27.2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. odmówił wydania warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" o moc y do 6MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] obręb [...] przy ul. W. w Piotrkowie Trybunalskim i stwierdził, że inwestycja nie jest spójna z zastanym zagospodarowaniem nieruchomości z obszaru analizy przy zachowaniu ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania zabudową produkcyjna w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy. Wnioskowana zabudowa w miejscu wskazanym we wniosku nie mogłaby być również uznana za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego czytelnego układu urbanistycznego. Uwzględniając efekt przestrzenny planowana zabudowa stworzyłaby tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej co prowadziłaby do procesu urbanizacji terenów obecnie stanowiących otwarte przestrzenie biologicznie czynne, wykorzystywane i "użytkowane rolniczo".
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. w zakresie niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionej negatywnej oceny spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13, pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.z.e." w pierwszej kolejności stwierdziło, że instalacji fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej.
Organ następnie wskazał, że w należało ocenić, czy planowana instalacja fotowoltaiczna o mocy do 6 MW na terenie o powierzchni do 6 ha na gruncie przepisów u.p.z.p. może być zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z dosłownego brzmienia u.o.z.e. należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednakże w ocenie Kolegium dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe.
Przywołując treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Kolegium oznajmiło, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego.
Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zatem oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy dokonać z uwzględnieniem uregulowań art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Kolejno Kolegium wyjaśniło, że inwestor wskazał, że planowana inwestycja dotyczy budowy elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 6 MW (lub kilku elektrowni słonecznych o sumarycznej mocy do 6 MW) na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. dz. [...] obręb [...], w Piotrkowie Trybunalskim. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. budowę paneli fotowoltaicznych w ilości do 24.000 szt., obszar zabudowy przemysłowej do 6 ha. Inwestor w części wniosku rodzaj inwestycji, funkcja - przeznaczenie obiektu wskazał, że obiektem jest elektrownia fotowoltaiczna (słoneczna), której przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej z odnawialnego źródła (słońca). Energia po wyprodukowaniu będzie przesyłana do sieci elektroenergetycznej po uprzednim przyłączeniu przez lokalnego operatora sieci dystrybucyjnej.
Jak wynika z informacji o działce na działce nr ewid. [...] występują grunty orne RV, RVI, RIVa, RIIIb i RIVb oraz pastwiska trwałe PsIV i PsVI. Teren inwestycji w liniach rozgraniczających obejmuje grunty orne RIVa, RIVb i RV.
W obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Piotrkowa Trybunalskiego" działka, na której przewidziano realizację inwestycji stanowi tereny przeznaczone pod zabudowę rezydencjonalną. W obszarze planowanej inwestycji nie wyznaczono obszaru, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, a więc o mocy przekraczającej 500 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni słonecznej o mocy do 6 MW), m.in. na gruntach klasy IV, nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., zatem nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Organ wyjaśnił, że "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego" odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji i cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji i cech nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium wskazało, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie oznaczeń, zaś stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdzonym uchwałą nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Tryb. z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrk. nr 14 poz. 128) objętą wykazem aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Piotrk. z 1991 r. nr 4 poz.
51) oraz późniejszymi zmianami, w szczególności uchwałą nr 111/14/94 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 sierpnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrk. z 1994 r. Nr 23 poz. 139) działka według aktualności na dzień 27 kwietnia 1995 r. znajdowała się w jednostkach urbanistycznych oznaczonych symbolem 6.24.E4.U i 6.26.02R i układzie komunikacyjnym Z 1/2. Ustalenia szczegółowe dla terenu: 6.24.E4.U - teren lokalizacji usług związanych z programem turystycznym i obsługą podróżnych. Obowiązuje zagospodarowanie min. 50 % powierzchni terenu czynnej przyrodniczo; 6.26.02.R - dopuszcza się wtórne podziały i zabudowę mieszkaniową oraz usługową na działkach dużych o powierzchni minimum 5000 m2. Zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych i uciążliwych dla otoczenia. Zabudowa uzupełniająca w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ul. Witosa. Wobec powyższego, chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania, zatem należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar analizowany w odległości 631 m od granic ewidencyjnych wnioskowanej działki, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem wynoszącej ok. 210,3 m. W obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, terenu rolne i leśne. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. farmy fotowoltaiczne], mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji, gdzie w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa oraz tereny rolne i leśne. Byłoby to wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej. Połączenie tej zabudowy i zabudowy produkcyjnej w zakresie produkcji energii elektrycznej zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nie można zatem mówić, że budowa elektrowni słonecznej o mocy do 6 MW uzupełnia istniejące zagospodarowanie terenów obszaru analizowanego.
Wobec powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa.
W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając:
- 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;
- 2. wybiórcze stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
- 3. powoływanie się na archiwalny plan zagospodarowania przestrzennego;
- 4. niedokonanie analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1-2 u.p.z.p.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z literalnego brzmienia u.o.z.e. wynika wprost, że każda elektrownia fotowoltaiczna będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", a tym samym przeprowadzania przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidzianego dla powstania farmy fotowoltaicznej. Nieprawidłowym pozostaje uznanie, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć w sytuacji nieuwzględnienia jej w studium gdyż ono wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Bez względu na moc planowanej instalacji w żadnym przypadku nie musi ona spełniać warunku dobrego sąsiedztwa.
Ponadto zdaniem skarżącej spółki organ I instancji nie dokonał analizy zgodnie z u.p.z.p., bowiem nie określił czy planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z rolnym lub leśnym przeznaczeniem danego terenu, a zajął (niesłuszne) stanowisko w odniesieniu do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. uczestnik postępowania B. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wskazała, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W jej ocenie wbrew twierdzeniom strony skarżącej planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ polega na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 6 MW na terenie o powierzchni do 6 ha. W ocenie uczestnika nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie sposób zagwarantować ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo[?]społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Inwestycja objęta wnioskiem jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w żaden sposób pogodzić.
Uczestnik dodał, że zgodnie z opinią Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Łódzkiego Oddział Terenowy N. z dnia 26 stycznia 2023 r., ZPKWŁ-NPK.501.2.2023, planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na dobrostan przyrodniczy i krajobrazowy Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Działka objęta wnioskiem znajduje się w całości przy granicach parku i jego otuliny. Planowane przedsięwzięcie poprzez swoje bezpośrednie sąsiedztwo naruszy cele ochrony Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, a co za tym idzie zapisy prawne dotyczące ochrony dobrostanu krajobrazu, jak i gatunków zwierząt i roślin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 10 marca 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 10 marca 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 sierpnia 2022 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej z dnia 27 października 2021 r., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" o mocy do 6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] w Piotrkowie Trybunalskim.
Ponieważ wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji (opatrzony datą 10 maja 2021 r.) wpłynął do organu 27 października 2021 r., a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w brzemieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane mocą ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) zmienione zostały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1588). Według § 3 rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., zaś zgodnie z jego § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów zmieniających u.p.z.p. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżącą do realizacji przedsięwzięcie obejmuje budowę elektrowni słonecznej "Piotrków Trybunalski I" o mocy do 6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w skład której wchodzą panele fotowoltaiczne w ilości do 24.000 szt. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do 6 ha. Teren planowanej inwestycji stanowią grunty orne RV, RVI, RIVa, RIIIb i RIVb oraz pastwiska trwałe PsIV i PsVI. W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego" - działka, na której przewidziano realizację inwestycji stanowi tereny przeznaczone pod zabudowę rezydencjonalną. Z analizy urbanistycznej wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Wnioskodawca przedłożył do wniosku oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej wydane przez PGE Dystrybucja SA Oddział Łódź.
Powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami postępowania, jak i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.
Natomiast zasadniczą kwestią sporna pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 wyżej wskazanej ustawy odnawialne źródło energii - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przy czym, co wymaga podkreślenia ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 ustawy jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja – farma fotowoltaiczna o mocy do 6 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W skazać również należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie tego rodzaju inwestycji nie jest jednolite.
Pierwszy z przyjętych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd prezentuje strona skarżąca.
Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tutejszy Sąd dotychczas prezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu odwoławczego, opierające się na drugim z wymienionych poglądów, jednak nie doczekało się ono kontynuacji, o czym świadczą wskazane wyżej orzeczenia NSA, a w szczególności wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać wypada dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy planowane do realizacji przez inwestora przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – budowa elektrowni słonecznej o mocy do 6 MW – stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, to jednoznaczne brzmienie powołanych wyżej przepisów skutkują uznaniem, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu. Jak wynika bowiem z powołanych już wcześniej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejako kształtujących aktualny kierunek orzeczniczy, co do zastosowania do tego rodzaju inwestycji wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., "dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa.
Brak jest bowiem ich systemowego powiązania. W konsekwencji powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Wnioski te potwierdzają motywy zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie wymienionego wcześniej art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji".
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji uchybiły przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Rozpatrując sprawę ponownie organy obowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie organy administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia oceny zgodności ze stanem prawnym obowiązującym na dzień złożenia wniosku, wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U.2018 r. poz. 265 MR