Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. decyzją (...) z dnia 31 stycznia 1997 r. nakazał Robertowi K., Annie i Stanisławowi K., Krystynie i Franciszkowi K., Kazimierze i Mieczysławowi T., Krzysztofowi M., Annie i Krzysztofowi A., Małgorzacie i Jackowi W. oraz Zdzisławie i Władysławie W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wału ziemnego usytuowanego wzdłuż północnej strony pasa ul. Maratońskiej na wysokości nieruchomości przy ulicy K. 17-33 w terminie do 30 kwietnia 1997 r.
Wyjaśnił, że w czasie kontroli stwierdzono, iż wzdłuż ulicy M. po jej północnej stronie, na wysokości nieruchomości przy ulicy K. 5-33 uformowano dźwiękochłonny wał ziemny o szerokości ok. 7,5 m i wysokości ok. 4 m. Wał ten koliduje z istniejąca magistralą wodną średnicy 600 oraz kablem energetycznym.
Zgodnie z notatką służbową z dnia 4 listopada 1996 r., oświadczeniem prezesa Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych 77 oraz oświadczeniami inwestorów szeregu mieszkalnego przy ulicy K. 17-33 część wału ziemnego na wysokości wyżej opisanej nieruchomości została usypana i uformowana głównie przez inwestorów budynków mieszkalnych przy ulicy K. 17-33.
Z wypowiedzi inwestorów wynika, że część ziemi, która posłużyła do wysypania wału pochodzi z wykopów pod budowę tego budynku, a ponadto inwestorzy nie udokumentowali wywozu ziemi w inne miejsce.
Obecnie nie jest możliwe ustalenie, który z inwestorów usypał konkretny odcinek wału, dlatego też wydano jedną decyzję o rozbiórce dla wszystkich inwestorów.
Wojewoda Ł. decyzją (...) z dnia 15 kwietnia 1997 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że zaskarżoną decyzją nakazano dziewięciu inwestorom budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych wzdłuż ulicy M. dz. geod. 21/12, 22/12, 23/14 w terminie do 30.04.1997 roku rozbiórkę wału ziemnego samowolnie wzniesionego.
Prowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że wał ten został częściowo usypany jeszcze przed przystąpieniem inwestorów do budowy segmentów przez niemożliwe do ustalenia osoby.
Część ziemi pochodzi z wykopów pod prowadzoną przez inwestorów budowę. Inwestorzy nie udokumentowali wywozu ziemi z ww. wykopów w inne miejsce. Niemożliwym również jest ustalenie, który z inwestorów usypał konkretny odcinek wału.
Wprawdzie samowolnie usypany wał znajduje się na trasie magistrali wodociągowej średnicy 600 i w przypadku awarii utrudnia dostęp do rurociągu, lecz zobowiązani nie są właścicielami terenu na którym znajduje się usypany wał. Należy stwierdzić, że zobowiązanie nałożone wydaną decyzją na rozbiórkę wału dla 9-ciu osób nie będących właścicielami tego terenu uniemożliwia realizację nakazu orzeczonego decyzją.
Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Ł. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższej decyzji.
Podniósł, że pogląd organu odwoławczego, iż nie można obciążyć obowiązkiem rozebrania wału osób wymienionych w decyzji organu I instancji jest nieuzasadniony.
Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wykonania rozbiórki ciąży na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że ten odcinek wału usypały osoby wymienione w decyzji. Jedynie te osoby były zainteresowane usypaniem wału, który stanowi osłonę dla szeregu budynków. Budowa domów prowadzona jest równocześnie i jest na tym samym etapie, co wskazuje, że ziemię z wykopów wywożono w tym samym czasie. A z faktu, że nie inwestorzy dysponują dokumentami wywozu ziemi z wykopów, wynika, że to oni usypali wał ziemny. Zobowiązani przyznali się, że usypali jakiś odcinek wału, a jeżeli nie przyznali się, to wskazali na nich inni zobowiązani.
Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że zobowiązani są inwestorami obiektów budowlanych na działkach stanowiących ich własność. Brak rozstrzygnięcia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części skutkowało, zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Zobowiązanie likwidacji nasypu dla 9 osób jednocześnie uniemożliwia realizację nakazu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób powodujący uchylenie decyzji.
Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1995. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakazany w trybie art. 48 obciąża, oprócz właściciela obiektu budowlanego, również inwestora lub zarządcę tego obiektu. Z tego względu pogląd organu odwoławczego, że nie można nałożyć nakazu określonego w art. 48 prawa budowlanego na osoby nie będące właścicielami obiektu budowlanego jest niesłuszny.
Organ odwoławczy naruszy również przepis art. 138 Kpa.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z powołanego powyżej przepisu, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.
Zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w art. 138 par. 2 Kpa.
Wobec lakoniczności uzasadnienia, braku stanu faktycznego, Sąd nie mógł ocenić, czy istnieją przyczyny określone w art. 138 par. 2 Kpa.
Z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że jedną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było to, że zobowiązani nie są właścicielami gruntu, na którym wzniesiono wał ziemny, a więc nie powinni być adresatami decyzji. Jeżeli tak było, to uchylenie z tego powodu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wydaj e się wątpliwe.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. orzekł jak w sentencji.
Dla porządku należy wyjaśnić, że dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dodatkowe uzasadnienie decyzji przytoczone w odpowiedzi na skargę.