Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1108/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego (dalej także: Wojewoda, skarżący) złożona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) na uchwałę Nr LXII/785/22 Rady Miejskiej w Wieluniu (dalej także: Rada Miejska, Rada) z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieluń na rok 2022", obejmująca uchwałę w całości.

W złożonej skardze Wojewoda zarzucił zaskarżanej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do przekazania projektu Programu do podmiotów w nim wskazanych i umieszczenie tej informacji w Programie;
2. 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie wskazania w § 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego schroniska przez podanie jego nazwy i adresu, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia podmiotu realizującego zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
3. 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie wskazania w § 3 pkt 6-7 oraz w § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz osób prawnych, z którymi Gmina realizować będzie zadania Programu polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną w zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia konkretnych podmiotów zadania te realizujących;
4. 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji psów i kotów będących pod opieką właścicieli lub opiekunów określonych w § 9 ust. 2, 3, 4 oraz § 9 ust. 5 pkt 3-5 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie;
5. 5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował znakowanie zwierząt w gminie określone w § 10 ust. 3 oraz § 10 ust. 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan znakowania zwierząt w gminie;
6. 6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;
7. 7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
8. a) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;
9. b) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
10. c) brak wskazania środków finansowych na edukację mieszkańców (o której mowa w § 1 ust. 1 i 2);
11. d) ujęcie wydatków na wyłapanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego (§ 17 pkt 1);
12. e) ujęcie wydatków na pokrycie kosztów czipowania, sterylizacji/kastracji psów i kotów, usypianie ślepych miotów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz opiekę weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w zdarzeniach drogowych, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego (§ 17 pkt 3);
13. 8. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i § 118 i § 149 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez odwołanie się do definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" w § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji;
14. 9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko kotów i psów;
15. 10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów i kotów;
16. 11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że nowy właściciel lub opiekun zostaje zobowiązany w umowie adopcyjnej do zapewnienia przeprowadzenia zabiegu sterylizacji lub kastracji adoptowanego zwierzęcia w przypadku gdy zwierzę to wymaga leczenia lub zbyt młody wiek uniemożliwia przeprowadzenie zabiegu sterylizacji/kastracji w momencie przekazania nowemu właścicielowi lub opiekunowi, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie można wywieść normy prawnej zobowiązującej radę gminy do takiego zobowiązania;
17. 12. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie wyrazów "powołanych przez Burmistrza Wielunia odrębnym zarządzeniem" w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nie można wywieść normy prawnej zobowiązującej radę gminy do takiego zobowiązania;
18. 13. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, że ślepy miot może zostać poddany uśpieniu na koszt Gminy tylko w przypadku zobowiązania właściciela, opiekuna zwierzęcia, od którego miot ten pochodzi lub organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt, do poddania tego zwierzęcia zabiegowi sterylizacji, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania do zwierząt mających właścicieli;
19. 14. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich w sytuacjach nieprzestrzegania przez ich właścicieli zapisów Rozdziału 3 ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy nie wprowadza takiego ograniczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda w szczególności zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie Wojewoda podkreślił, że w treści spornej uchwały Rada Miejska zaniechała umieszczenia informacji o przekazaniu jej projektu do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działającym na obszarze gminy.

Ponadto Wojewoda wskazał, że analiza postanowień § 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Regulacja ta nie informuje, jaki podmiot zapewnia realizację zadania polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej, wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, wskazanie definicji schroniska i określenie, że "należy przez to rozumieć Schronisko, z którym aktualnie Gmina Wieluń ma zawartą umowę". Zauważyć należy, że stosownie do powołanego przepisu ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że kwestia zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Zatem postanowienie powyższe nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, ponieważ nie indywidualizuje ani podmiotu, ani miejsca - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.

W ocenie skarżącego regulacja dotycząca definicji schroniska, że - "należy przez to rozumieć Schronisko, z którym aktualnie Gmina Wieluń ma zawartą umowę" - nie jest wystarczająca dla uznania, że uchwała ta w istocie normuje kwestię zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Postanowienia tak skonstruowane nie zawierają podstawowego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji tego zadania tj. nie zawierają jego nazwy i adresu. Wprawdzie Rada wskazała w § 7 ust. 1 Programu Schronisko [...] do realizacji części zadań wymienionych w § 4 ust. 2 Programu, to jednak skarżący stwierdził, że należy pamiętać o aspekcie informacyjnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały schroniska, przede wszystkim za pomocą adresu i nazwy, pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej przepisem aktu prawa miejscowego placówki.

Natomiast postanowienia zaskarżonej uchwały sugerują, że zadania wymienione w § 4 Programu wykonuje Schronisko [...], natomiast schronisko wskazane w § 2 pkt 3 Programu jest jeszcze innym schroniskiem wykonującym zadania niewymienione w § 4 Programu. Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że postanowienia § 3 pkt 6-7 oraz § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniają delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 ustawy. Wojewoda podkreślił, że Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji, program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji.

W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie w § 3 pkt 6-7 Programu, że "Wykonawcami programu są: Organizacje pozarządowe, których statutowym celem jest ochrona zwierząt" (pkt 6), czy "Osoby prawne i fizyczne działające na rzecz zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom" (pkt 7) oraz regulacja § 4 ust. 2 pkt 9 stanowiąca, że "Na realizację celu - zapobieganie bezdomności zwierząt składa się ponadto wykonanie następujących zadań: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych psów i kotów - realizowane przez Schronisko we współpracy z Gminą, mediami lokalnymi, wolontariuszami, Rada Seniorów oraz instytucjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt". Ze względu na to, że każdy program uchwalany jest na jeden rok, to musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji, instytucji czy osób prawnych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Jednakże w treści regulacji Programu w tym zakresie mamy jedynie do czynienia z ogólnym postulatem nie wypełniającym delegacji ustawowej. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznany w judykaturze za istotne naruszenie prawa. Wojewoda zwrócił uwagę, że radni powinni skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie lekarza weterynarii oraz organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu. Powyższe rozważania mają także zastosowanie do postanowień § 9 ust. 2, 3, 4 oraz § 9 ust. 5 pkt 3-5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "Zabieg o którym mowa w ust. 1 przeprowadza gabinet weterynaryjny, z którym Gmina Wieluń zawarła umowę na świadczenie usług w zakresie sterylizacji/kastracji zwierząt, który został wskazany w skierowaniu wydanym w Urzędzie Miejskim w Wieluniu dla właściciela lub opiekuna zwierzęcia stanowiący załącznik do programu" (§ 9 ust.

2) czy "Właściciel zwierzęcia lub opiekun może poddać zwierzę sterylizacji/kastracji w gabinecie weterynaryjnym na terenie miasta Wielunia wskazanym w skierowaniu z tym zastrzeżeniem, że Gmina Wieluń dofinansuje koszt sterylizacji/kastracji do wysokości wskazanej w ust. 1" (§ 9 ust. 3).

Zdaniem Wojewody, także regulacja § 9 ust. 4 Programu czy regulacja § 9 ust. 5 pkt 3-5 Programu, nie wskazują konkretnego gabinetu weterynaryjnego realizującego zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt mających właścicieli lub opiekunów. Powyższy obowiązek należy wywieść z treści przepisu art. 11a ust. 3a ustawy, który stanowi, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

W ocenie skarżącego regulacje § 9 ust. 2, 3, 4 oraz § 9 ust. 5 pkt 3-5 załącznika do zaskarżonej uchwały nie informują, który gabinet weterynaryjny realizować będzie plan kastracji lub sterylizacji zwierząt mających właścicieli lub opiekunów. Tak skonstruowane postanowienia w Programie nie określają w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela w ramach planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Nie wskazują bowiem konkretnej lecznicy, lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina podpisała umowę na 2022 r., nie określają ani ich nazwy, czy też adresu.

Ponadto Wojewoda zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, do którego należy stosować Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oznacza to, że adresaci uchwały nie mogą domniemywać, jakiemu podmiotowi Gmina Wieluń powierzyła realizację zadania, jakim jest plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (Rozdział 5 Programu).

Powyższą argumentację Wojewoda odniósł także do naruszenia art. 11a ust. 3 ustawy, ponieważ Rada Miejska nie wskazała gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował znakowanie zwierząt w gminie. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "Trwałe oznakowanie będzie realizowane przez gabinet weterynaryjny, z którym Gmina Wieluń zawarła odrębną umowę " (§ 10 ust. 3) czy regulacja § 10 ust. 4 pkt 1 Programu, którym Rada określiła zasady dofinansowania kosztów trwałego oznakowania zwierząt domowych. Powyższe regulacje nie wskazują konkretnego gabinetu weterynaryjnego realizującego plan znakowania zwierząt w Gminie Wieluń.

W ocenie skarżącego, z przepisu art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, jeżeli program obejmuje plan znakowania zwierząt w gminie. Następnie Wojewoda podniósł, że z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Należy wskazać, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Tymczasem w treści § 6 ust. 1 pkt 2-4 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że "Sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami polega na: 2) zakupie karmy dla wolno żyjących kotów oraz wydawanie jej społecznym opiekunom;

1. 3) finansowanie zabiegów sterylizacji/kastracji wolno żyjących kotów;
2. 4) zapewnienie doraźnej opieki weterynaryjnej rannym wolno żyjącym kotom" (§ 6 ust. 1 pkt 2-4). Natomiast w § 6 ust. 2 Programu Rada postanowiła, że "Dokarmianie wolno żyjących kotów może odbywać się wyłącznie za zgodą właściciela nieruchomości, a w przypadku zabudowy wielorodzinnej za zgodą zarządcy nieruchomości". W ocenie skarżącego powyższa regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem np. na czym będzie polegała współpraca ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Rada zatem zaniechała wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Natomiast przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym poprzez ich dokarmianie. Zestawienie tych regulacji, w ocenie skarżącego, wymaga dookreślenia w programie sposobu realizacji zadania polegającego na dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez realne jego wykonanie. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane. W ocenie skarżącego, program powinien zatem zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, który określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych. Ponadto sposób określenia opieki nad kotami wolno żyjącymi stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania m. in. ze społecznymi opiekunami (§ 6 ust. 1 pkt 2) czy też zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości na dokarmianie (§ 6 ust. 2), to zadanie nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania. Skarżący podkreślił, że zbytnia ogólnikowość przepisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda zarzucił także w skardze brak wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy obligującego organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie. Wojewoda podkreślił, że w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Na realizację programu opieki przeznacza się kwotę 130 000,00 zł w tym na: 1) zapobieganie bezdomności zwierząt, poprzez ich wyłapywanie i zapewnienie im miejsca w schronisku - 96 000,00 zł;

1. 2) zakup karmy dla wolno żyjących kotów - 4 000,00 zł;
2. 3) pokrycie kosztów czipowania, sterylizacji/kastracji psów i kotów, usypianie ślepych miotów, opieka nad wolno żyjącymi kotami oraz koszt opieki weterynaryjnej nad zwierzętami, które ucierpiały w zdarzeniach drogowych - 29 000,00 zł;
3. 4) utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich - 1 000,00 zł". W ocenie skarżącego, Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy, bowiem nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego przepisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Ponadto skarżący podkreśla, że w § 17 Programu Rada Miejska pominęła wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, jak również pominęła kwestie finansowania innych zadań przyjętych w Programie, a dotyczących poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy też edukacji mieszkańców, o której mowa w § 16 ust. 1 i 2 Programu. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreślił, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Miejska w Wieluniu wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z takiego przepisu załącznika do zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Skarżący zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciem "bezdomne zwierzę", jednocześnie modyfikując tę definicję do wyrażenia "bezdomnym zwierzęciu". Tymczasem definicja ta została zawarta w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe stanowi o naruszeniu § 118 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W ocenie Wojewody powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu.

Dalej Wojewoda podkreślił, że regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Wieluniu w § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 4 delegacji ustawowej poprzez zawężenie zabiegu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów. Rada Miejska, uchwalając niniejszą regulację, powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji wszystkim zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt bezdomnych dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt umieszczonych w schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "bezdomnych psów i kotów " wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. Także regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Wieluniu w § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 5 delegacji ustawowej poprzez zawężenie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów.

Rada Miejska uchwalając niniejszą regulację powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy, który nakłada na gminę obowiązek zapewnienia poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt bezdomnych dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Jak wskazano już wyżej, gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to obejmuje wszystkie bezdomne zwierzęta. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "psów i kotów" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy.

Wojewoda zarzucił także przekroczenia delegacji ustawowej w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 1 ustawy w zakresie zobowiązania nowego właściciela lub opiekuna, że "W przypadku zwierzęcia wymagającego leczenia przez wykonanie chirurgicznego zabiegu lekarsko - weterynaryjnego lub zbyt młodego aby przeprowadzić zabieg kastracji/sterylizacji, które ma zostać przekazane nowemu właścicielowi lub opiekunowi, nowy właściciel lub opiekun zostaje zobowiązany w umowie adopcji zwierzęcia do zapewnienia przeprowadzenia zabiegu sterylizacji/kastracji adoptowanego zwierzęcia".

W ocenie skarżącego materia zawarta w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 ustawy, ponieważ dotyczy kwestii, które mogą ewentualnie zostać zawarte w umowie cywilnoprawnej pomiędzy schroniskiem a adoptującym bezdomne zwierzę. Nie można bowiem skutecznie zobowiązać do czegokolwiek potencjalnego adoptującego bezdomne zwierzę ze schroniska w akcie prawa miejscowego. To może wynikać jedynie z umowy cywilnoprawnej, czyli sytuacji gdy zachodzi równość podmiotów podpisujących umowę.

Wojewoda zarzucił także w skardze przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie wyrazów "powołanych przez Burmistrza Wielunia odrębnym zarządzeniem". Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zatem przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nie nakłada na gminę czy burmistrza jako organu wykonawczego gminy obowiązku powołania opiekunów społecznych kotów wolno żyjących.

Ponadto ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć przez "powołanie". Dlatego zdaniem skarżącego należy odwołać się do znaczenia tego terminu wynikającego ze słownika języka polskiego. Powołując się na słownik internetowy (www.sjp.pwn.pl), skarżący stwierdził, że "powołać — powoływać" oznacza: 1. "wyznaczyć kogoś do pełnienia jakiejś funkcji lub do objęcia stanowiska", 2. "ustanowić, stworzyć, zorganizować coś", 3. "wezwać kogoś do pełnienia służby wojskowej". Powołanie jest zatem jednostronną czynnością prawną, polegającą na złożeniu przez jedną osobę oświadczenia woli o powierzeniu drugiej osobie określonej funkcji.

W ocenie skarżącego, Rada Miejska w Wieluniu nie może narzucać w Programie, aby Burmistrz Wielunia przez swoją jednostronną czynność prawną narzucał innym osobom pełnienie funkcji opiekuna społecznego kotów wolno żyjących. Należy wskazać, że działania opiekunów kotów wolno żyjących są ważne w realizacji zadań wynikających z treści Programu. Osoby te zazwyczaj niezależnie od aury dbają o koty wolno żyjące, otaczając je opieką. Karmią te zwierzęta i często za własne środki finansowe dostarczają do lekarza weterynarii. Warto także zaznaczyć, że opiekunowie społeczni nie pobierają żadnych świadczeń finansowych za swoją działalność.

Zatem funkcję społecznego opiekuna kotów wolno żyjących wykonuje się z własnej woli, dobrowolnie i nieodpłatnie. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego gmina czy organ wykonawczy gminy - burmistrz powinien zachęcać do wspólnej z gminą opieki tych zwierząt. Natomiast obowiązkiem gminy jest prowadzenie rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących. Z tych powodów regulacja § 6 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrazów "powołanych przez Burmistrza Wielunia odrębnym zarządzeniem" przekracza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy.

Skarżący wskazuje ponadto, że § 11 załącznika do uchwały przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów.

W ocenie skarżącego, również § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez zawężenie do wskazania gospodarstwa rolnego wyłącznie w sytuacjach nieprzestrzegania przez właścicieli postanowień Rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt. Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia (dalej także: Burmistrz), reprezentujący Radę Miejską w Wieluniu, wniósł o oddalenie skargi, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z uwzględnieniem dotychczasowych uwag organu nadzoru (Wojewody) zgłaszanych w latach wcześniejszych, a w zakresie tej uchwały organ nadzoru nie wnosił uwag ani zastrzeżeń. Burmistrz podkreślił, że większość zarzutów związana jest z prezentowanymi i przyjętymi stanowiskami organów nadzoru w orzeczeniach w 2022 roku, a ponadto, że dotychczasowe przepisy programów z lat wcześniejszych w treści obecnie zaskarżonej nie były dotychczas kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi, Burmistrz stwierdził, że przepisy art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały jak i obecnie) nie przewidują zamieszczenia informacji w programie o podmiotach, do których skierowano projekt do opinii zgodnie z ust. 7 i 8 art. 11a ustawy. Nie wynika to ani z ust. 2 ww. artykułu jak i z następnych przepisów. Wbrew twierdzeniom skargi projekt programu został przez Gminę Wieluń przesłany do podmiotów wskazanych w ust. 7 co wynika z uzasadnienia uchwały, które stanowi integralną część uchwały. Projekt wysłano do Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami i Kół Łowieckich z terenu Gminy Wieluń. Wskazanie w uzasadnieniu uchwały podmiotów, do których wysłano program do zaopiniowania, nie było dotychczas kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi, Burmistrz stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi w § 7 pkt. 1 programu wskazano dane schroniska, które będzie realizować zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis § 2 ust. 3 ma jedynie znaczenie dla określenia definicji, "słownikowe", natomiast dalsze przepisy programu w sposób dokładny wskazują, że zadanie określone w art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy (określone w programie w § 4 ust 1 oraz ust. 2 pkt. 1, 4, 6, 7, 8, 9) jest realizowane tylko przez Schronisko [...], wskazane w § 7 ust. 1 programu. Niezrozumiała jest zatem interpretacja przepisów wskazana w treści skargi.

W dotychczasowych przyjętych programach takie uregulowanie nie było kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi, Burmistrz stwierdził, że przepis tej treści zawarty we wcześniejszych programach nie był kwestionowany. Burmistrz zwrócił uwagę, że na etapie sporządzania programu i jego uchwalania nie jest jeszcze wiadome, jakie konkretne działania Gmina będzie realizować z udziałem organizacji pozarządowych. Kwestia ta może wynikać w trakcie realizacji zadań Gminy, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz właściwej uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu zadania te są zlecane na zasadzie konkursu. W tych warunkach ze względu na procedurę wyłaniania organizacji pozarządowej, w trakcie sporządzania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, z góry nie jest możliwe wskazanie w jego treści konkretnej organizacji, która będzie realizować zadanie, bowiem doszłoby do naruszenia procedury.

Ponadto, żaden przepis art. 11a ustawy nie przewiduje obowiązku wskazania konkretnego podmiotu w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi. W trakcie realizacji programu, wszystkie organizacje pozarządowe, w których statucie zawarta jest ochrona zwierząt, mogą potencjalnie współpracować z Gminą, zgłaszając się do konkursów.

Odnosząc się do zarzutu nr 4 i 5 skargi, Burmistrz stwierdził, że art. 11a ust. 2 i ust 3a, nie wskazuje wprost (przeciwnie do np. przepisu ust. 2 pkt 7), aby w programie wskazać konkretny podmiot (gabinet weterynarii, który będzie realizować zadanie). Mając na względzie zasady funkcjonowania finansów publicznych, zasady zaciągania zobowiązań przez gminę określone w ustawie o finansach publicznych, na etapie sporządzania programu, bez jego uchwalenia i zaakceptowania przez organ stanowiący środków na wykonywanie zadań wskazanych w programie, gmina może dopiero po określeniu wysokości tych środków wszcząć właściwą procedurę wyboru gabinetów do realizacji tego zadania. Zazwyczaj w momencie sporządzania programu, nie ma jeszcze wybranego zgodnie z właściwą procedurą gabinetu, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji/kastracji, znakowania opłacane przez Gminę. Poza tym w dotychczasowych wcześniejszych programach te zaskarżone przepisy nie były kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi, Burmistrz wskazał, że regulacja ta dotyczy kotów wolno żyjących, a więc zwierząt, które nie są w jakikolwiek sposób powiązane z konkretnym miejscem przebywania, jak też nie są ograniczone terytorialnie. Każdego dnia bowiem zwierzęta te mogą przebywać w innym miejscu. Wbrew zarzutom skargi, Gmina w programie wskazała w § 6 ust. 1 pkt 1-4 konkretne działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Mając na względzie wyżej wskazany charakter tych zwierząt, nie jest możliwe ustalenie z góry miejsc pobytu, albo określenie szczegółowego sposobu ustalania takich miejsc, jak też szczegółowego harmonogramu działań - dokarmiania, bowiem populacja kotów wolno żyjących i miejsc ich pobytu może się zmieniać w ciągu roku. Działania określone w § 6 ust. 1 są podejmowane na bieżąco, według zgłaszanych potrzeb i miejsc pobytu zwierząt. Poza tym w § 6 ust. 1 wskazano, że weryfikacja skupisk kotów wolno żyjących, jak też nadzór i ustalenie lokalizacji, następuje na podstawie zgłoszeń mieszkańców, jak też pracowników Gminy (np. Straży Miejskiej, właściwej komórki). Zdaniem Burmistrza jest to sposób ustalania pobytu kotów wolno żyjących.

Odnosząc się do zarzutu nr 7 skargi, Burmistrz stwierdził, że sposób określenia kwot wskazanych w § 17 programu nie był dotychczas kwestionowany przez organ nadzoru. Zdaniem Burmistrza, gmina wskazuje podział kwot na grupy konkretnych działań, w sposób odpowiadający planowanym wydatkom zawartym w odpowiednich dokumentach planowania budżetowego. W zakresie tych grup, na skutek działań w trakcie realizacji programu, mając na względzie bieżące potrzeby może zachodzić potrzeba zwiększenia środków lub ich zmniejszenia. Burmistrz także wskazał, że odławianie bezdomnych zwierząt jest ściśle powiązane z umieszczeniem ich w schronisku, które realizuje to zadanie zgodnie z § 7 pkt 1. Schronisko zapewnia również obowiązkową sterylizację zwierząt i realizuje zadania określone w § 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 4, 6, 7, 8, 9. Mając na względzie, że grupa zadań powierzona ma być jednemu podmiotowi to wskazanie łącznej kwoty dla realizacji tych zadań, zdaniem Burmistrza, nie jest naruszeniem istotnym, w szczególności, że konkretna kwota na wykonanie konkretnych czynności może ulegać zmianie.

Odnosząc się do zarzutu nr 8 skargi, Burmistrz stwierdził, że organ nadzoru dotychczas nie formułował zarzutów, co do wskazania w programie definicji zwierzęcia bezdomnego. Burmistrz zwrócił uwagę, że jak wskazał skarżący, program w stosunku do mieszkańców ma również charakter informacyjny, zatem wskazanie w programie jako informacji, co należy rozumieć pod pojęciem zwierzęta bezdomne, ma charakter informacyjny dla mieszkańców i nie stanowi to istotnego naruszenia. Burmistrz podkreślił, że przepis programu nie modyfikuje w żaden sposób pojęcia wskazanego w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu nr 9 i 10 skargi, Burmistrz stwierdził, że przepis ten wynika, w szczególności, z rzeczywistej sytuacji. Faktem jest, że w Gminie Wieluń kwestia bezdomności (poza zwierzętami gospodarskimi, co jest sporadyczne) dotyczy tylko psów i kotów. W tej sytuacji przepis programu odnosił się, tak jak w przypadku przepisów wcześniejszych programów, nie kwestionowanych wcześniej, do psów i kotów.

Odnosząc się do zarzutu nr 11 skargi, Burmistrz wskazał, że dotychczas we wcześniejszych programach w stosunku do wskazanego przepisu § 5 ust. 2 nie wnoszono takiego zarzutu. Gmina mając na względzie zapobieganie bezdomności zwierząt, w tej kwestii, jak wynika z przepisów programu, chciała zobowiązać nowego właściciela adoptowanego zwierzęcia do podjęcia działań w tym celu.

Odnosząc się do zarzutu nr 12 skargi, Burmistrz wskazał, że dotychczas we wcześniejszych programach w stosunku do wskazanego przepisu § 6 ust. 1 nie wnoszono takiego zarzutu. Zdaniem Burmistrza przepis ten ma na celu jedynie wskazanie, że Burmistrz w ramach posiadanych kompetencji wykonawczych jest organem, który wskazuje opiekunów społecznych. Powyższe nie jest przekazaniem kompetencji, ani ustanowieniem nowych kompetencji, a jedynie wskazaniem informacyjnym dla mieszkańców, który organ wyznacza opiekunów społecznych zgodnie z kompetencjami wykonawczymi.

Odnosząc się do zarzutu nr 13 skargi, Burmistrz wskazał, że w zakresie tego zarzutu aktualna jest argumentacja podniesiona do zarzutu skargi nr 9 i nr 10.

Odnosząc się do zarzutu nr 14 skargi Burmistrz wskazał, że dotychczas we wcześniejszych programach w stosunku do wskazanego przepisu § 13 nie wnoszono takiego zarzutu. Jednocześnie stwierdził, że Gmina mając na względzie stanowisko orzecznicze, które ugruntowało się w orzeczeniach wydanych w 2022 roku uwzględni te zastrzeżenia w przyszłych programach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym, że Wojewoda Łódzki w skardze wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Rada Miejska w Wieluniu nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Nr LXII/785/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieluń na rok 2022" (dalej także: uchwała), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2022 roku pod pozycją 2190 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2022 r. poz. 2190) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 3 uchwały). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieluń na rok 2022", stanowi załącznik do uchwały.

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) (dalej: u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej także: Program). Program obejmuje w szczególności:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Ponadto, stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt Programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1. 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2. 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3. 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z., w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu Programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego Programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wymaga podkreślenia, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia Programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Sąd podkreśla, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreśla J. Bobrowicz "Artykuł 11a ust. 2 ustawy [z 1997 r.] o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem.

Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów"(J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2012, nr 4, s. 23-45).

Należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają przepisy ustawowe. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) (dalej: u.s.g.) dzieli stanowione przez gminę akty prawa miejscowego na akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez radę gminy może wynikać z ustaw szczególnych lub z ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie upoważnień ustawowych podejmowane są przez radę gminy przede wszystkim na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g..

Należy jednak podkreślić, że tylko istotne naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy skutkować będzie stwierdzeniem jej nieważności. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego jest dodatkowym i uzupełniającym środkiem nadzoru przysługującym wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym po upływie terminu na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 93).

Zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516, CBOSA. Por. także: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.

Odnośnie możliwości poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym "skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania.

Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków." (postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, LEX nr 1766632, CBOSA).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie są wskazane przez Wojewodę w skardze na uchwałę przepisy uchwały, którym to przepisom Wojewoda zarzuca istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, CBOSA, por. także: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, CBOSA).

Wojewoda w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie wskazanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a także art. 4 pkt 16 u.o.z. i § 118 oraz § 149 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 3 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował znakowanie zwierząt w gminie określonego w § 10 ust. 3 oraz § 10 ust. 4 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (zarzut skargi nr 5). Sąd stwierdza, że Rada Miejska nie wskazała lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował znakowanie zwierząt w gminie czym naruszyła art. 11a ust. 3 u.o.z. Jeśli bowiem Rada Miejska zdecydowała o uwzględnieniu w Programie planu znakowania zwierząt w gminie, to powinna była także wskazać konkretnego lekarza weterynarii lub gabinet weterynaryjny, który będzie realizował znakowanie zwierząt. Zdaniem Sądu w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym (zarzut skargi nr 6). Sąd stwierdza, że Rada Miejska ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami polega na: 1) weryfikacji i nadzorze skupisk wolno żyjących kotów i ustaleniu w których miejscach będą dokarmiane przez społecznych opiekunów powołanych przez Burmistrza Wielunia odrębnym zarządzeniem na podstawie dotychczasowych lokalizacji, zgłoszeń mieszkańców oraz obserwacji pracowników Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej;

1. 2) zakupie karmy dla wolno żyjących kotów oraz wydawanie jej społecznym opiekunom;
2. 3) finansowanie zabiegów sterylizacji/kastracji wolno żyjących kotów;
3. 4) zapewnienie doraźnej opieki weterynaryjnej rannym wolno żyjącym kotom (§ 6 ust. 1). A także, że dokarmianie wolno żyjących kotów może odbywać się wyłącznie za zgodą właściciela nieruchomości, a w przypadku zabudowy wielorodzinnej za zgodą zarządcy nieruchomości (§ 6 ust. 2). Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z.

w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami (zarzut skargi nr 7). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., odnosząc się do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. [...] W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu.

Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości." (Wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804, CBOSA). Natomiast Rada Miejska w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób niepełny określiła sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ponieważ:

1. 1) nie wskazała środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;
2. 2) nie wskazała środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
3. 3) nie wskazała środków finansowych na edukację mieszkańców (o której mowa w § 16 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały);
4. 4) ujęła wydatki na wyłapanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt, w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego (§ 17 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały);
5. 5) ujęła wydatki na pokrycie kosztów czipowania, sterylizacji/kastracji psów i kotów, usypianie ślepych miotów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz opiekę weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w zdarzeniach drogowych, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego (§ 17 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały). Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21, LEX nr 3353571, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 pkt 16 u.o.z.

i § 118 i § 149 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez odwołanie się do definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały (zarzut skargi nr 8). Sąd stwierdza, że Rada Miejska nie tylko odwołała się do definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" w § 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji, ale także dokonała nieuprawnionej modyfikacji definicji ustawowej (nie tylko w zakresie szyku zdania, lecz także poprzez pominięcie w tej definicji słów "lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały"). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2021 r. "Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie.

Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym." (Wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r., III OSK 3700/21, LEX nr 3350246, CBOSA). Sąd podziela powyższe stanowisko.

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt wyłącznie do bezdomnych kotów i psów (zarzut skargi nr 9). Jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Z powyższego wynika, że Rada Miejska niezasadnie ograniczyła ten obowiązek wyłącznie do psów i kotów. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. za zwierzęta bezdomne uznaje się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe natomiast, to nie tylko psy i koty, ale stosownie do art. 4 pkt 17 u.o.z. także inne zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

W świetle tych unormowań obowiązku sterylizacji lub kastracji nie można ograniczać tylko do psów i kotów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych (por. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21, CBOSA).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt wyłącznie do bezdomnych psów i kotów (zarzut skargi nr 10). Jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., Program obejmuje poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z powyższego wynika, że Rada Miejska niezasadnie ograniczyła ten obowiązek wyłącznie do psów i kotów.

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że nowy właściciel lub opiekun zostaje zobowiązany w umowie adopcyjnej do zapewnienia przeprowadzenia zabiegu sterylizacji lub kastracji adoptowanego zwierzęcia w przypadku gdy zwierzę to wymaga leczenia lub zbyt młody wiek uniemożliwia przeprowadzenie zabiegu sterylizacji/kastracji w momencie przekazania nowemu właścicielowi lub opiekunowi (zarzut skargi nr 11). Sąd stwierdza, że w art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. brak jest upoważnienia Rady do określenia obowiązków osoby adoptującej bezdomne zwierzę. W związku z czym przepis § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wkracza w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadza dodatkowe obowiązki czy nakazy dla przyszłych właścicieli zwierząt bez wyraźnej podstawy ustawowej (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1927/19, LEX nr 2945171, CBOSA).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie wyrazów "powołanych przez Burmistrza Wielunia odrębnym zarządzeniem" w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (zarzut skargi nr 12). Sąd stwierdza, że w art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. brak jest upoważnienia Rady do zobowiązania organu wykonawczego gminy (burmistrza) do powoływania społecznych opiekunów (wolno żyjących kotów).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, że ślepy miot może zostać poddany uśpieniu na koszt Gminy tylko w przypadku zobowiązania właściciela, opiekuna zwierzęcia, od którego miot ten pochodzi lub organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt, do poddania tego zwierzęcia zabiegowi sterylizacji (zarzut skargi nr 13). Program dotyczy zwierząt bezdomnych, co wynika z art. 11 u.o.z., stąd wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna (por. Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19, LEX nr 3071985, CBOSA).

Za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich w sytuacjach nieprzestrzegania przez ich właścicieli zapisów Rozdziału 3 ustawy o ochronie zwierząt. Dyspozycja art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. stanowi, że Program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z przepisu tego wynika więc obowiązek gminy zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Bd 1575/21, LEX nr 3349497, CBOSA).

Natomiast za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 1-3 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (zarzut skargi nr 1). Na podstawie pisma Burmistrza Wielunia z dnia 20 lutego 2023 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 15 lutego 2023 r., Sąd stwierdził, że projekt uchwały został przekazany do konsultacji podmiotom, o których mowa w art. 11a ust. 7 pkt 1-3 u.o.z. Sąd stwierdza także, że z art. 11a u.o.z nie wynika zobowiązanie dla Rady umieszczenia w uchwale informacji o podmiotach, którym przekazano do zaopiniowania projekt Programu.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego schroniska przez podanie jego nazwy i adresu (zarzut skargi nr 2). Sąd stwierdza, że nazwa i adres schroniska (Schronisko [...]) zostały podane w § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, ze wskazaniem konkretnych zadań do wykonania przez to schronisko.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 3 pkt 6-7 oraz w § 4 ust. 2 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz osób prawnych, z którymi Gmina realizować będzie zadania Programu polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom (zarzut skargi nr 3). W ocenie Sądu stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz osób prawnych, z którymi Gmina realizować będzie zadania Programu polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom jest zbyt daleko idące. Treść art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi bowiem, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, wykonawcą Programu jest zatem organ wykonawczy gminy (burmistrz).

Tak więc do burmistrza jako organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd nie ma podstaw do wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych oraz osób prawnych jako podmiotów realizujących zadania gminy skoro nie są one w żaden sposób podporządkowane gminie (por. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA).

Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że przepis § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że wykonawcami programu są: 1) Burmistrz Wielunia;

1. 2) Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Urzędu Miejskiego w Wieluniu (43 886 02 48);
2. 3) Straż Miejska w Wieluniu (43 886 02 12);
3. 4) Komenda Powiatowa Policji w

Wieluniu (47 845 52 11);

1. 5) Schronisko dla bezdomnych zwierząt;
2. 6) Organizacje pozarządowe, których statutowym celem jest ochrona zwierząt;
3. 7) Osoby prawne i fizyczne działające na rzecz zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom;
4. 8) Współdziałanie w realizacji Programu mogą podjąć organizację pożytku publicznego, stowarzyszenia i fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza przepis art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Faktycznym wykonawcą programu jest zatem organ wykonawczy gminy (burmistrz). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz określenie wykonawców programu (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Gl 924/21, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 marca 2022 r., II SA/Ke 85/22, CBOSA).

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 3a u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji psów i kotów będących pod opieką właścicieli lub opiekunów określonych w § 9 ust. 2, 3, 4 oraz § 9 ust. 5 pkt 3-5 załącznika do zaskarżonej uchwały (zarzut skargi nr 4). Sąd stwierdza, że wskazanie to znajduje się w załączniku do Programu – "SKIEROWANIE NA ZABIEG STERYLIZACJ/KASTRACJI*, PSÓW KOTÓW/UŚPIENIE ŚLEPYCH MIOTÓW*". Powyższy załącznik stanowi integralną część uchwały. W załączniku tym wskazano konkretne gabinety weterynaryjne przeprowadzające zabiegi sterylizacji/kastracji/uśpienia/ślepego miotu: 1. Gabinet Weterynaryjny lek wet. M. N., [...] 2. Gabinet Weterynaryjny lek. wet. A. S., [...] 3. Gabinet Weterynaryjny lek. wet. A. B., [...].

Reasumując, biorąc pod uwagę rangę i zakres stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie o ochronie zwierząt, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Za niezasadny Sąd natomiast uznał wniosek Wojewody o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Natomiast, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Sąd stwierdza, że na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 100 u.s.g., postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wolne jest od opłat sądowych. Wojewoda Łódzki nie poniósł więc tego rodzaju wydatków. Wojewoda Łódzki nie poniósł także wydatków związanych z wynagrodzeniem reprezentującego go radcy prawnego, ponieważ reprezentujący go radca prawny zatrudniony jest w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi (co wynika z załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa) i wykonywanie przez niego obowiązków pełnomocnika Wojewody nie wiąże się z koniecznością poniesienia przez Wojewodę kosztów jego dodatkowego wynagrodzenia. W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

ał