Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 115/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 115/20

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) ustalającej miesięczną opłatę A.W. za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] r., organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt W. W. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A w następujący sposób:

1. - A.W., w wysokości 2.980,20 zł miesięcznie od 01.01.2018 r. do 31.03.2018 r., w wysokości 3.379,20 zł miesięcznie od 01.04.2018 r. do 31.03.2019 r., w wysokości 3.531,20 zł miesięcznie od 01.04.2019 r.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A.W. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 ust. 1 pkt 6 k.p.a. poprzez:

1. a) zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego jej sytuacji majątkowej oraz dochodów i ustalenie wysokości jej dochodów z pominięciem zaświadczenia o wysokości dochodów miesięcznych uzyskiwanych w ramach prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólniczki spółki cywilnej A w wysokości 759,25 zł w marcu 2019 r., a średnio w 2019 w wysokości 2.062,99 zł miesięcznie (za okres od stycznia do lipca 2019 r.), w szczególności zaniechanie ustalenia jaki udział przysługuje stronie w zysku tej spółki cywilnej;
2. b) pomylenie obrotów całej spółki cywilnej A z zyskiem przypadającym na każdego wspólnika stanowiącym różnicę pomiędzy przychodami a kosztami tej spółki, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że strona dysponuje kwotą większą niż 2.062,99 zł miesięcznie na utrzymanie siebie oraz dwóch synów;
3. c) pominięcie przy ocenie wysokości dochodów strony okoliczności, iż ponosi ona wydatki na leczenie, operacje i rehabilitację syna oraz na utrzymanie się podczas pobytu w szpitalach w W. gdzie poddawany jest operacjom, leczeniu i rehabilitacji jej syn;
4. d) pominięcie faktu, iż w związku z leczeniem, operacjami i rehabilitacjami syna skarżąca nie przebywa w Ł. i nie może brać udziału w wywiadzie środowiskowym;
5. e) pominięcie faktu, iż W.W. ma jeszcze dwie córki, które mogłyby pokryć koszty jego pobytu w Domu Pomocy Społecznej;
6. f) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia z jakiej to "zebranej dokumentacji" oraz z jakich konkretnie "akt sprawy" wynika, że dochód trzyosobowego gospodarstwa domowego na osobę wynosi od 01.01.2018 r. 8.656,21 zł, a od 01.01.2019 r. 9.048,89 zł;
7. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości dochodów strony w sytuacji, gdy z zaświadczenia A.F. prowadzącego działalność pod firmą B wynika, że średnie dochody strony w 2019 r. za okres styczeń - lipiec wyniosły 2.066,21 zł.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenie dowodów z zaświadczenia o dochodach dołączonego do odwołania oraz dokumentacji medycznej syna, znajdującej się w aktach sprawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium zauważyło, że decyzją z [...] r. organ I instancji skierował W.W. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych.

Następnie decyzją z [...] r. organ I instancji umieścił W. W. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. B. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że Sąd Rejonowy dla Ł. –Ś. w Ł. VIII Wydział Rodzinny i Nieletnich [...] r. wydał postanowienie (VIII RNs 86/09/psych.) o umieszczeniu W. W. w domu pomocy społecznej bez wymaganej zgody.

Następnie decyzją z [...] r. organ I instancji:

1. 1. ustalił miesięczną opłatę za pobyt W.W. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. B w następujący sposób:
2. - W.W. w wysokości 70% dochodu netto, tj. 333,90 zł.;
3. - obligatoryjnie zwolnić z ponoszenia opłaty córki (zstępne) – M. B. i K. W.;
4. - Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca;
5. 2. opłatę za pobyt W.W. w domu pomocy społecznej ustalił od dnia przyjęcia do placówki.

Decyzją z [...] r. organ I instancji zmienił decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt W. W. w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że:

1. 1. ustalił miesięczną opłatę za pobyt W.W. w Domu Pomocy Społecznej w Ł., przy ul. A w następujący sposób:
2. - W. W. w wysokości 70% dochodu, tj. 379,40 zł.;
3. - obligatoryjnie zwolnić z ponoszenia opłaty córkę (zstępną) – K.W.;
4. 2. opłatę za pobyt W.W. w domu pomocy społecznej ustalił od dnia przyjęcia do placówki.

Kolejną decyzją z [...] r. o ustaleniu opłaty za pobyt W.W. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A, organ zmienił rozstrzygniecie w części dotyczącej opłaty W. W., w ten sposób, że W.W. opłaca koszt pobytu w wysokości 443,80 zł od 01.10.2015 r.

Z uwagi na fakt, iż opłata W.W. w wysokości 443,80 zł nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A, który od 01.04.2017 r. wynosi 3.424 zł, od 01.04.2018 r. wynosi 3.823 zł, natomiast od 01.04.2019 r. wynosi 3.975 zł, Kolegium uznało, że A.W. jest obowiązana do ponoszenia tej opłaty.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że A.W. jest córką W.W., zaś dochód trzyosobowego gospodarstwa domowego A.W. od 1 stycznia 2018 r. składa się z dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej strony stanowiący kwotę 311.623,40 zł, natomiast dochód na osobę w rodzinie wynosi 8.656,21 zł i jest wyższy o 7.114,21 zł od 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x 528 zł = 1.584 zł).

Z uwagi na fakt, iż opłata strony łącznie z opłatą W.W. przekroczyłaby średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A od 1 stycznia 2018 r. opłatę skarżącej ustalono do wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą W.W..

Wobec powyższego Kolegium ustaliło, że skarżąca obowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości 2.980,20 zł miesięcznie od 01.01.2018 r. do 31.03.2018 r.; w wysokości 3.379,20 zł miesięcznie od 01.04.2018 r. do 31.03.2019 r. oraz w wysokości 3.531,20 zł miesięcznie od 01.04.2019 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła A.W., podnosząc następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, jak również nieuwzględnienie słusznego interesu strony, tj. w szczególności:
2. - nieprawidłowe ustalenie dochodów osiąganych przez A.W. z pominięciem zaświadczenia o wysokości dochodów miesięcznych uzyskiwanych z działalności gospodarczej wykonywanej w ramach spółki cywilnej A w wysokości 759,25 zł w marcu 2019 r., a średnio w okresie styczeń-lipiec 2019 r. w wysokości 2.062 zł miesięcznie, w tym zaniechanie ustalenia wysokości udziału A.W. w zysku tejże spółki cywilnej,
3. - pomylenie obrotów całej spółki cywilnej A z zyskiem przypadającym na każdego wspólnika stanowiącym różnicę pomiędzy przychodami i kosztami tej spółki, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że A.W. dysponuje kwotą większą, niż 2.062,99 zł miesięcznie na utrzymanie siebie i dwóch synów,
4. - pominięcie przy ustalaniu sytuacji majątkowej i rodzinnej A.W., że w ramach spoczywającego na niej obowiązku alimentacyjnego względem dzieci zmuszona jest m.in. ponosić znaczne koszty w związku z leczeniem małoletniego syna chorującego na rozszczepienie podniebienia i okresowo przebywać poza Ł.,
5. - ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej bez przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego,
6. b. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wbrew prawidłowo rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź zlecenia jego przeprowadzenia przez organ I instancji, w szczególności niezlecenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pomimo istnienia ku temu przesłanek i kluczowego znaczenia tego rodzaju dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. c. art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie należytego poinformowania o strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia znaczenia rodzinnego wywiadu środowiskowego dla rezultatu toczącego się postępowania,
8. d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia lakonicznego, stanowiącego w istotnej mierze kalkę uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez podania przyczyn pominięcia szeregu dowodów, w szczególności dowodów przedłożonych przez stronę i w konsekwencji bez podania przyczyn odmowy oparcia się na nich,
9. e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż była obarczona naruszeniem przepisów postępowania jak również prawa materialnego,
10. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
11. a) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie dochodu osiąganego przez A.W.,
12. b. art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawężenie kręgu stron - osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty jedynie do skarżącej A.W., podczas gdy W.W. posiada także dwoje innych dzieci, które mogą partycypować w ponoszeniu kosztu jego pobytu w Domu Pomocy Społecznej, tym bardziej, że stosownie do art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 3 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżone decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty postawione w skardze, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należało za uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postepowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty A. W. za pobyt jej ojca – W.W. w Domu Pomocy Społecznej.

Z art. 60 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność):

1. 1. mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu);
2. 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie);
3. 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2).

Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały - w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego - podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej co do zasady. Wszak skarżąca nie kwestionuje więzów pokrewieństwa z W. W., zaś od momentu przyjęcia do DPS rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest odpłatny i koszty, którego ponoszą osoby zobowiązane do ich poniesienia w świetle cytowanych uprzednio przepisów (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 2317/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 353/19). Tak zobowiązaną osobą mogła być w świetle ustalonych faktów niewątpliwie skarżąca. Stąd sam fakt prowadzenia w stosunku do skarżącej postepowania w tym przedmiocie nie może być kwestionowany.

W tym też kontekście – ustalenia więzów rodzinnych - niezasadny jest zarzut skargi, iż ojciec skarżącej nie utrzymywał kontaktów z rodziną, wobec czego strona nie ma obowiązku ponosić opłaty za jego pobyt w DPS. Zauważyć bowiem należy, iż wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie było potrzeby badania życia rodzinnego strony i jej ojca. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa bowiem w żaden sposób osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS.

Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a ustawy o pomocy społecznej, jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r., II SA/Rz 957/19). W tym kontekście niezasadne też okazały się zarzuty skarżącej wskazujące na pominięcie przy ustalaniu jej sytuacji majątkowej i rodzinnej, że w ramach spoczywającego na niej obowiązku alimentacyjnego względem dzieci zmuszona jest m.in. ponosić znaczne koszty w związku z leczeniem małoletniego syna chorującego na rozszczepienie podniebienia i okresowo przebywać poza Ł. Wskazana argumentacja może mieć znaczenie właśnie dopiero w ewentualnym postępowaniu w trybie art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej, w którym ocenia się przesłanki do zwolnienia lub odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłat właśnie w związku z tak wskazanymi szczególnymi sytuacjami.

Niewątpliwie natomiast nie na etapie ustalania odpłatności za pobyt w DPS, gdzie bada się jedynie faktyczne dochody osoby zobowiązanej i na tej bazie ustala wysokość opłaty, którą będzie ewentualnie zobowiązana ponosić.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej koszty ponoszone przez nią na utrzymanie dzieci nie mogły zostać odliczone od jej dochodu. Z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że nie tylko pojęcie dochodu zostało zdefiniowane, ale także, że składniki, które się od przychodu odlicza zostały taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 powoływanej ustawy, i wreszcie, że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu i niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację powyższych przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1841/14). Przy czym nie stanowią alimentów w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy wydatki ponoszone przez rodziców na utrzymanie swoich dzieci w ramach pokrywania kosztów ich utrzymania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2018 r., IV SA/Wr 836/17).

Zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowanego w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2007 r., IV SA/GL 431/07, wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Łd II SA/Łd 882/08), zgodnie z którym zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej potwierdza powyższe rozumowanie, gdyż stanowi o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę", a zatem dotyczy sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona.

Zasadny jest natomiast zarzut skarżącej nieodniesienia się przez organ II instancji do jej zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, iż bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2017 r., II SA/Rz 1464/16).

Powyższe naruszenie jest o tyle doniosłe, że prowadzi do naruszenia prawa materialnego w kontekście wyliczenia dochodu skarżącej.

Skarżąca podnosiła, że organ pomylił przychody spółki cywilnej, której jest ona wspólniczką z dochodami strony oraz nie uwzględnił okoliczności, iż skarżącej przysługuje udział tylko w wysokości 30% zysków spółki.

Na krytykę zasługuje ponadto brak staranności obu organów w ustalaniu takich istotnych szczegółów jak dochód strony za konkretny okres, forma opodatkowania w postaci ryczałtu, forma prowadzenia działalności w postaci spółki cywilnej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż organ obliczał średni miesięczny dochód strony za rok 2018 i 2017, a Kolegium już wskazało tylko na dochód za rok 2017 i już tylko ten rozdźwięk pokazuje brak dbałości orzekających organów w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie (oświadczenia strony, zaświadczenia z urzędu skarbowego oraz ZUS) skarżąca prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, a więc w sprawie zastosowanie ma nie tylko art. 8 ust. 3, lecz także art. 8 ust. 5 pkt 2, ust. 8 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: (1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; (2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; (3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dochód w powyższym rozumieniu to zatem ogół wpływów ze wskazanego wyżej okresu, którym jest miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Przenosząc zaś brzmienie ww. przepisu na grunt sprawy o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jest nim miesiąc poprzedzający wszczęcie postępowania. Niestety na podstawie akt nie sposób ustalić daty wszczęcia postępowania, brak jest bowiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Dalej należy zauważyć, że ustawodawca wskazał w art. 8 ust. 5 pkt 2 oraz ust. 8 ustawy jakimi dowodami można się posłużyć, aby ustalić dochód strony prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną zryczałtowanym podatkiem dochodowym od przychodów ewidencjonowanych; otóż jest to: oświadczenie strony, zaświadczenie wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierające informację o formie opodatkowania oraz dowód opłacenia składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

Co do zasady zatem podstawą ustalania dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej jest średni miesięczny dochód uzyskany w poprzednim roku podatkowym. Ratio legis takiego rozwiązania stanowi potrzeba wzajemnego skorelowania okresu, z którego oblicza się dochód strony z okresem, za który ustalana jest odpłatność za pobyt w DPS (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2020 r., II SA/Bk 321/20).

Zrozumiałe, że organ nie miał możliwości oprzeć swojego rozstrzygnięcia o oświadczenia doradcy podatkowego lub innej osoby prowadzącej rachunkowość skarżącej, które strona załączyła do odwołania. Niemniej jednak jeśli organ nie dał wiary oświadczeniu strony zawartym w odwołaniu (co pozostaje tylko w sferze domysłów, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji tego nie ujawnia), to powinien był ustalić dochód strony z poprzedniego roku podatkowego w oparciu o ww. dokumenty urzędowe.

W aktach sprawy w szczególności znajduje się zaświadczenie wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania i wysokości przychodu, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za rok 2018. Natomiast zaświadczenie z ZUS odnosi się tylko do marca 2018 roku. Skoro zaświadczenie z ZUS nie obejmuje całego roku 2018, to nie sposób ustalić wzajemnych relacji między treścią tych dokumentów odnośnie do wysokości średniego miesięcznego dochodu strony za rok 2018 i nie sposób też zweryfikować oświadczeń strony w tym zakresie.

Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że wskazane wyżej reguły prawne opierające się na dochodzie uzyskanym z pozarolniczej działalności gospodarczej w poprzednim roku podatkowym, nie są rozwiązaniem idealnym, bowiem w rzeczywistości nie odzwierciedlają aktualnej na chwilę orzekania przez organy, sytuacji majątkowej osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Jednakże w chwili obecnej są to jedyne rozwiązania prawne, dotyczące tej materii. Ze względu zaś na zasadę praworządności wiążącą organy administracji publicznej, nie są one uprawnione do odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i brak ustalenia w decyzji wszystkich członków rodziny zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt W. W. w DPS.

Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Konkretyzacja ta następuje albo w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej albo podstawą powinna być decyzja administracyjna wydana zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Inaczej rzec z ujmując, jeżeli odpłatność nie zostanie ustalona w drodze umowy, powinna zostać wydana decyzja ustalająca wysokość opłat w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, do czego zmierzał organ w tej sprawie.

Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że skierowany do DPS W. W. (zmarły 7 stycznia 2020 r.) jest ojcem trzech córek: A.W., K.W. oraz M.B.. W toku postępowania organ czynił usilne starania, aby ustalić adres i sytuację rodzinno-majątkową skarżącej, jednak jednocześnie takich ustaleń odnośnie K.W. ostatnio dokonał na ponad rok przed wydaniem decyzji (w kwietniu 2018 r.). Odnośnie natomiast M.B. w wywiadzie z 23 stycznia 2012 r. pojawiła się informacje, iż zobowiązana zmarła, jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest aktu zgonu, który potwierdzałby tę okoliczność.

Wobec powyższego Sąd ocenił, że organ naruszył prawo procesowe oraz materialne i nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz nałożył obowiązek tylko na jedną osobę zobowiązaną, w sytuacji, gdy wiedział o istnieniu innych zobowiązanych. Jest to o tyle istotne, że nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicować je może jedynie osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie.

W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinno dotyczyć rozstrzygnięcie wydane w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku albo zwolnienia z obowiązku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r., IV SA/Po 381/19).

Jedynie na marginesie prowadzonych powyżej rozważań merytorycznych Sąd pragnie zwrócić uwagę na brak dbałości w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym to uzasadnieniu pojawiają się dane osobowe osoby niebędącej stroną w sprawie oraz określenie "małoletni" w stosunku do osoby umieszczonej w DPS.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności organ prawidłowo ustali krąg osób zobowiązanych oraz ich sytuację rodzinną i majątkową. Następnie w stosunku do skarżącej organ rozważy oświadczenia strony o podziale zysku ze spółki cywilnej innym niż wynika to z wzorca ustawowego, a także posłuży się dokumentami urzędowymi wymaganymi ustawą.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa nie zasądzono, gdyż opłata ta nie została przez pełnomocnika udokumentowana.

Ak.