Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 116/21

Uzasadnienie

II SA/Łd 116/21

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z 30 maja 2019 roku (Nr IX/158719) zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola wraz z załącznikiem o nazwie "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków", zarzucając organowi istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę] polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej i niewystarczające uregulowanie:

1. a) w § 5 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały minimalnego poziomu jakości dostarczanej wody, przy czym odesłanie w tym zakresie do aktu wykonawczego nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej;
2. b) w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo, a odesłanie w tym zakresie do postanowień umowy nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę;
3. c) w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie mieści się w pojęciu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz jest nieprecyzyjne.

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust.1 pkt 3, § 9 ust. 1 i § 13 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola przyjętego uchwałą Rady Miasta Zduńska Wola z 30 maja 2019 r. (Nr IX/158/19) zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola wraz z załącznikiem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że analiza legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie Regulaminu potwierdziła, że postanowienia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 oraz w § 13 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały w istotny sposób naruszają prawo poprzez brak zawarcia w nich regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Pierwszym z nich - § 5 ust. 1 pkt 3 nie określa minimalnego poziomu jakościowego dostarczanej wody, a odsyła on w tym zakresie do aktu wykonawczego co nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. W sytuacji, gdy w § 18 ust. 1 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości usług, brak wskazania w Regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym przedmiocie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

W ocenie Prokuratora kolejnym naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest odesłanie do postanowień umowy zawarte w § 9 ust. 1 dotyczącym minimalnych okresów rozliczeniowych stosownych przez przedsiębiorstwo, co nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

Zdaniem Prokuratora za nieprawidłowe uznać także należy postanowienia § 13 ust. 1 Regulaminu dotyczącego warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie mieści się w pojęciu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a ponadto są one nieprecyzyjne i wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu zaskarżone punkty regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą nie naruszają prawa.

Organ podniósł, że art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zakres spraw, które powinny być objęte regulaminem. W pkt 1 tego ustępu mówi się o minimalnym poziomie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten nie precyzuje w jaki sposób należy określić ten minimalny poziom usług. Obowiązek realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepisy ustawy (art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust.

3) nakładają także na przedsiębiorstwo obowiązki w zakresie kontroli jakości wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Zamieszczanie w uchwale regulacji, które są przedmiotem przepisów rangi ustawowej jest niedopuszczalne. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż naruszałoby to powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Wobec wskazanych regulacji ustawowych zawarcie postanowienia w regulaminie odnośnie określenia minimalnej ilości odbieranych ścieków i dostarczanej wody prowadziłoby w istocie do przekroczenia delegacji ustawowej. To samo dotyczy określenia jakości wody, której minimalne standardy zostały określone w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia. Ich określenie w regulaminie mogłoby prowadzić do niedopuszczalnego powtórzenia zapisów aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że naruszeniem prawa (tj. art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) jest odesłanie w § 9 ust. 1 regulaminu do umowy stron w zakresie okresów rozliczeniowych należy stwierdzić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług.

Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez odesłanie w § 13 ust. 1 regulaminu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych należy stwierdzić, że nie jest możliwe szczegółowe i pełne określenie w regulaminie wszystkich możliwych warunków technicznych, od których zależy dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z tego też względu w § 13 ust. 1 zawarto odesłanie do obowiązującego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, który zawiera wszystkie zaplanowane w określonym w nim czasie przedsięwzięcia rozwojowo-modernizujące na terenie Miasta Zduńska Wola. Szczegółowe zaś warunki techniczne zostały uregulowane w aktach wykonawczych np. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

Ponadto organ wyjaśnił, że treść regulaminu była opiniowana przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz kontrolowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Łódzkiego. Organ dostosował regulamin do uwag sformułowanych przez w/w podmioty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 1842), na podstawie którego przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na sytuację epidemiczną - zaliczenie całego kraju do tzw. czerwonej strefy - przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z ze zm.) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę]. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ustęp 5 tego artykułu wymienia elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 tej ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy Zduńskiej Woli w pierwszej kolejności zaskarżył § 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu, który brzmi: "w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek zapewnić odpowiednią jakość wody, spełniającą wymogi rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, o smaku, zapachu i barwie akceptowalnej dla konsumentów."

Zdaniem Prokuratora wspomniane wyżej odesłanie do aktu wykonawczego nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej.

W ocenie składu orzekającego należy przychylić się do stanowiska Prokuratora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 omawianej ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak m.in. w wyrokach: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia z przypadku zaskarżonej uchwały. Podzielić bowiem należy stanowisko Prokuratora, że regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków.

W ocenie Sądu, wbrew odmiennemu rozumieniu przez Radę, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści bliżej nieokreślonych regulacji prawnych.

Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 stawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. m.in. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne, organoleptyczne określają przepisy wydane przez ministra właściwego do spraw zdrowia na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Czym innym jednakże jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana na terytorium państwa pochodzi z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków.

Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (art. 5 ust. 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (art. 5 ust. 1b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

W § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego regulaminu nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia, minimalnej ilości dostarczanej wody, co nie jest wystarczające w świetle wyżej poczynionych rozważań. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi.

Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z powołanego art. 5 ust. 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Prokurator zakwestionował również § 9 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie nieustalenia minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo, a odesłanie w tym zakresie do postanowień umowy. Zarzut ten okazał się jednak chybiony.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowiłoby ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13).

Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Należało zatem uznać, że postanowienia regulaminu odnoszące się do długości okresu rozliczeniowego (§ § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały) regulaminu) nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

Jako ostatni zarzut Prokurator podniósł, że za nieprawidłowe uznać także należy postanowienia § 13 ust. 1 Regulaminu dotyczącego warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji w ocenie Prokuratora nie mieści się w pojęciu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a ponadto są nieprecyzyjne i wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

Zakwestionowane postanowienie regulaminu brzmi: "§ 13.

1. Osoby zainteresowane przyłączeniem do sieci mogą uzyskać informacje o dostępności usług w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, które udostępnia nieodpłatnie do wglądu: wieloletnie plany rozwoju i modernizacji oraz niniejszy regulamin."

Zdaniem składu orzekającego, sytuację należy ocenić po zapoznaniu się z całą treścią rozdziału regulaminu, w którym się znajduje. Otóż, rozdział 6 pt. "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" to w/w jednostka redakcyjna, a ponadto tylko: § 13 ust. 2 stanowiący, że dostęp do usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego uwarunkowany jest technicznymi możliwościami istniejących urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych takimi jak: wydajność sieci wodociągowych oraz przepustowość sieci kanalizacyjnej oraz § 14 stanowiący, że w przypadku braku możliwości świadczenia usług, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje wnioskodawcę o warunkach, które należy spełnić w celu przyłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści rozdziału 6 Regulaminu zatytułowanego "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 analizowanej ustawy.

Przepis ten pełni jedynie rolę informacyjną wskazując gdzie i do jakich dokumentów można uzyskać wgląd. Przy czym w § 13 ust. 1 wskazano jako źródło informacji wieloletnie plany rozwoju i modernizacji (urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych).

Są to postanowienia sprzeczne z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 5 omawianej ustawy, gdyż to właśnie regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do postanowień § 13 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano dostępność usług poprzez możliwość wglądu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji, że regulamin jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Ponadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Poza tym problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 analizowanej ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Reasumując, zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, Regulamin powinien określać także warunki przyłączania do sieci i jak podkreśla się w orzecznictwie, spełnienie warunków przyłączania nieruchomości do sieci określonych przez organ stanowiący gminy oraz techniczne możliwości świadczenia usług są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., II SA/Go 104/18). Oznacza to, że swoboda przedsiębiorstwa w przyłączaniu do sieci, podobnie jak swoboda zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, została wyłączona.

Z powyższych względów argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę należy uznać za chybioną, a regulację warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych za niewystarczającą.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień Regulaminu: § 5 ust. 1 pkt 3, § 13 i § 14 działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

dc