Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.4141.526.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.M. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy Łubnice Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łubnicach z dnia 31 października 2022 r., znak: GOPS.442.3.5.SP.2022 uchylającej decyzję przyznającą M.M. świadczenie pielęgnacyjne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej również jako: "u.ś.r.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 czerwca 2020 r. uchylono decyzję Wójta Gminy Łubnice z dnia 25 maja 2020 r. i przyznano M.M. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką H.M. na okres od 1 kwietnia 2020 r. na czas nieokreślony. Decyzja ta została zmieniona w zakresie wysokości świadczenia decyzjami Wójta Gminy Łubnice z dnia 8 stycznia 2021 r. nr GOPS.442.3.2.SP.2020 oraz z dnia 3 stycznia 2022 r. nr GOPS.442.3.3.SP.2021.
W dniu 10 października 2022 roku do siedziby Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła ustna informacja, iż M.M. nie sprawuje opieki nad swoją matką. W związku z powyższym zwrócono się z pismem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem sprawdzenia jak sprawowana jest opieka przez M.M. nad niepełnosprawną matką. W dniu 20 października 2022 roku wpłynął wywiad przeprowadzony przez pracownika socjalnego, z którego wynika, iż nie zastano M.M. w miejscu zamieszkania, gdyż wykonywał pracę zarobkową poza miejscem zamieszkania. Ustalono, iż H.M. nie mieszka pod adresem Ł. ulica [...] nr 6, lecz przebywa u drugiego syna T.M. i opiekę nad nią sprawuje synowa G.M., zaś M.M. nie sprawował prawidłowej opieki nad matką.
Z uwagi na powyższe okoliczności organ pierwszej instancji decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr GOPS.442.3.5.SP.2022, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylił decyzję przyznającą M.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M.. Wskazał w nim, iż w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano daty, od której decyzja ta obowiązuje. Ponadto podkreślił, iż po przeprowadzonej operacji oczu jego mama nie widzi, a drastycznie wzrosły koszty coraz częstszych wizyt u lekarzy. W związku z tym skarżący podjął sporadyczne prace dorywcze w celu zapewnienia sobie środków na wydatki własne oraz na leczenie matki. Matka przebywa u brata T.M., który przez cały czas wykonuje pracę zarobkową, a "teoretycznie" opiekę sprawuje bratowa G.M., której przez około jedną trzecią dnia nie ma w domu. Skarżący zakwestionował decyzję o uchyleniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeszcze raz powołując się na ponoszenie kosztów związanych z leczeniem matki.
Jak wskazano powyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr SKO.4141.526.22 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że M.M. nie sprawuje opieki nad matką H.M.. Matka skarżącego przebywa w innym miejscu, u swojego drugiego syna T.M.. Taka sytuacja ma miejsce od końca września, kiedy H.M. wyszła ze szpitala. M.M. w swym odwołaniu potwierdził, iż obecnie opieki nad matką nie sprawuje. Uważa mimo tego, że nadal, z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków na wydatki związane z leczeniem matki, świadczenie powinno być mu wypłacane. Ponadto zarzucił, że nie wiadomo, od kiedy przedmiotowa decyzja obowiązuje.
Kolegium podkreśliło jednak, że jedną z okoliczności warunkujących przyznanie i posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 in fine ustawy. Słowo "opieka" oznacza w języku polskim troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś; strzeżenie, dozór. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego. W sytuacji, gdy osoba uprawniona podjęła pracę zarobkową, a bezpośrednią pieczę nad osobą wymagającą opieki przejął ktoś inny, niewątpliwie dotychczasowy uprawniony nie spełnia przesłanek do dalszego pobierania świadczenia.
Za nieuzasadnione przy tym Kolegium uznało zastrzeżenie skarżącego, dotyczące braku wskazania, od kiedy przedmiotowa decyzja obowiązuje. Decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma bowiem charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej "na przyszłość". Decyzja taka powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M.M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę przez uchylenie decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łubnicach z dnia 31 października 2022 r. i przywrócenie mu pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, że w ostatnich dwóch miesiącach jego matka, w związku ze znacznym pogorszeniem wzroku, przeszła trzy operacje oczu w Klinice Okulistycznej w Katowicach. Matka skarżącego jest obecnie osobą faktycznie niewidomą, rokowania są niepomyślne z możliwością dalszego pogorszenia obecnego stanu wzroku. Jako jej opiekun skarżący był i nadal jest zmuszony przewozić matkę na wizyty do Katowic, kupować dla niej lekarstwa i krople, które są drogie. Skarżący podkreślił, że po uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne nie posiada żadnych dochodów, wskutek czego sam nie ma za co żyć.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 23 ust. 4aa u.ś.r. stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Natomiast stosownie do art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Należy podkreślić, że z treści przywołanego powyżej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną a opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką, która nosi cechy opieki stałej i długoterminowej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, określenia "stała" lub "długoterminowa" oznaczają, iż ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Opieka ta nie może być więc świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres rzeczywiście sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Podstawowe znaczenie ma przy tym ustalenie, czy opieka ta jest faktycznie sprawowana.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności wskazać, że organ zasadnie zastosował przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r. po otrzymaniu w dniu 10 października 2022 r. ustnej informacji, że skarżący pracuje i nie sprawuje opieki nad matką a Pani H.M. zamieszkuje u drugiego syna, który przejął opiekę nad nią. Przeprowadzony przez organ wywiad środowiskowy wskazuje, że skarżący wykonywał pracę zarobkową poza miejscem zamieszkania i nie sprawował opieki nad matką, która obecnie przebywa u syna T.M. i opiekuje się nią na co dzień synowa. Pani H.M. zamieszkuje u drugiego z synów od końca sierpnia 2022 r. Prowadzone przez organ postępowanie doprowadziło zatem do ustaleń faktycznych, w myśl których skarżący zaprzestał sprawowania codziennej opieki nad matką a bezpośrednią pieczę nad nią przejęli inni członkowie rodziny; skarżący natomiast podejmuje pracę zarobkową. Na podkreślenie zasługuje, że powyższe okoliczności nie tylko nie są kwestionowane przez skarżącego, ale zostały przez niego potwierdzone.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosi, że pokrywa koszty związane z wyjazdami i leczeniem mamy u lekarzy specjalistów, przyznając jednocześnie, że mama przebywa u drugiego syna i na co dzień zajmuje się nią synowa, choć sposób sprawowania tej opieki skarżący ocenia negatywnie. Skarżący przyznaje również, że podejmuje sporadycznie prace dorywcze. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego nie sposób uznać, aby skarżący spełniał podstawowy warunek otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc aby sprawował nad matką stałą lub długoterminową opiekę, o której mowa w art. 17 u.ś.r. Ponoszenie przez skarżącego kosztów wizyt lekarskich i zakupu lekarstw dla niepełnosprawnej matki oraz dowożenie lub doprowadzanie matki na te wizyty nie jest kwestionowane, jednakże nie stanowi przesłanki przyznania prawa do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest to bowiem świadczenie należne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ponoszenie kosztów związanych z leczeniem osoby niepełnosprawnej, lecz niemożność wykonywania pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad tą osobą. "Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23, Lex nr 3621733).
Natomiast w niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie tylko zaprzestał sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką w znaczeniu przyjętym w art. 17 u.ś.r., lecz podejmuje prace zarobkowe, co stanowi "inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń", o których mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że każda z przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne. Sytuacja określona jako wystąpienie "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" obejmuje wszelkie okoliczności świadczące o braku przesłanki pozytywnej lub wystąpieniu negatywnej przesłanki przyznania (a w konsekwencji też pobierania) świadczenia rodzinnego. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do pierwotnego, pozwalającego przyznać skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na tym, że skarżący zaprzestał sprawowania stałej opieki nad matką i podjął się pracy zarobkowej, a nadto - zmiana ta jest istotna z punktu widzenia nabycia tego uprawnienia, dotyczy bowiem przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r..
W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ustalił, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W dniu 19 października 2022 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H.M., informując, że skarżący, na zasadzie art. 10 k.p.a., ma prawo zapoznać się z aktami postępowania. Ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały na podstawie kompletnego materiału dowodowego, po jego wszechstronnym i rzetelnym rozważeniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.; organ wskazał i wyjaśnił ustalone fakty oraz dowody, na których się opierał, wyjaśnił także podstawę prawną decyzji i dokonał jej prawidłowej wykładni. Prawidłowo także organ wskazał, że
Odnosząc się do podnoszonych w skardze okoliczności polegających na wzroście kosztów leczenia i transportu oraz pogorszeniu stanu zdrowia matki skarżącego, co zostało wykazane załączonymi do skargi: zaświadczeniem o stanie zdrowia Pani H.M. oraz kartami informacyjnymi z leczenia szpitalnego, Sąd wskazuje, że okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy skarżący nie sprawuje nad matką stałej lub długotrwałej opieki, uniemożliwiającej mu podjęcie zatrudnienia. Prawidłowo także wskazał organ odwoławczy, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień od chwili jej wydania na przyszłość.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku). O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.
IB