Uzasadnienie
II SA/Łd 122/20
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A b.n. na fragmencie działki nr 93/80 (dawniej dz. nr 93/57) oraz fragmencie dz. dr nr 93/44 w obrębie [...].
Z akt sprawy wynika, że 11 kwietnia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który po zmianach dotyczył inwestycji polegającej na budowie zespołu 2 budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A b.n. na fragmencie działki nr 93/80 (dawniej dz. nr 93/57) oraz fragmencie dz. dr nr 93/44 w obrębie [...].
W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania,wskazując na uchybienia w zakresie określenia terenu objętego wnioskiem oraz zbyt dużą rozpiętość w wyznaczonych widełkach parametrów inwestycji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ l instancji pismem z 19 sierpnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego określenia granic terenu objętego wnioskiem, oznaczonych literami ABCD, przedstawionych na mapie do celów lokalizacyjnych oraz określenia rzeczywistej powierzchni terenu inwestycji z wyszczególnieniem powierzchni terenu, na którym realizowane mają być planowane budynki (fragm. dz. nr 93/80) oraz powierzchni terenu pod ew. urządzenia budowlane i zjazdy (fragm. dz. dr. nr 93/44).
Pismem z 11 września 2019 r. wnioskodawca w odpowiedzi na wyżej wskazane wezwanie uzupełnił wniosek. Wskazał, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wynosi ok. 9558 m², z czego ok. 1223 m² stanowi część działki drogowej. Powierzchnia zabudowy wynosi ok. 1000 m², powierzchnie utwardzone - ok. 2000 m², a powierzchnie biologicznie czynne - ok. 6558 m². Inwestor na mapie do celów lokalizacyjnych przedstawił teren objęty wnioskiem oznaczony literami A-H oraz planowany sposób zagospodarowania.
Ostatecznie, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu inwestycji, zaplanowano 2 budynki mieszkalne wielorodzinne wolnostojące o szerokości elewacji frontowej 38 m, wysokości elewacji frontowej: do attyki, gzymsu, okapu 13 m; dachu płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°.
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A b.n. na fragmencie działki nr 93/80 (dawniej dz. nr 93/57) oraz fragmencie dz. dr nr 93/44 w obrębie [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. nr 93/80 - od 0,03 do 0,06; szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku - od 28,0 m do 38,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, attyki, okapu - od 10,5 m do 13,0 m; gzymsy, attyki, okapy prostopadłe bądź równoległe do linii zabudowy; geometria dachu - dach jedno, dwu lub wielospadowyo spadku głównych połaci dachowych od 0° do 10°, wysokości głównej kalenicy od 11,0 m do 13,0 m oraz jej kierunku równoległym bądź prostopadłym do linii zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.M., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że zaskarżona decyzja nie spełnia wytycznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia i narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej "rozporządzenie" w zakresie określenia wysokości i szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz jest sprzeczna z ustaleniami analizy urbanistycznej.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w analizie urbanistycznej sporządzonej dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stwierdzono, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. A poprzez istniejące zjazdy przewidziane do przebudowy, a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto stwierdzono, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość - fragment działki nr 93/80 (dawniej dz. nr 93/57) oraz fragment dz. dr nr 93/44 w obrębie [...] oznaczona jest jako: kontur klasyfikacyjny "Bi" i "dr", a zatem zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Poza tym decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Kolegium zauważyło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu przygotowano projekt decyzji, który nie wymaga ponowienia uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., ponieważ korekta ustalonych parametrów – ich zawężenie, nie ma wpływu na dokonane uzgodnienia, gdyż nie wiążą się ze zmianą w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone ponownie przez organ l instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym].
Zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającej dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w niej przesłanek, skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zgodnie z zaleceniami poprzednio wydanej decyzji zweryfikował ustalenia w zakresie parametrów inwestycji i ograniczył rozpiętość ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 2,0 m do ok. 28,0 m (średnio 7,0 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w pierwszej jednostce zawiera się w przedziale od 10,0 m do 28,0 m, średnio wynosi 17,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w drugiej jednostce zawiera się w przedziale od 3,5 do 9,5 m, średnio wynosi 6,0 m. Średnia wysokość pomiędzy jednostką z budynkami wielorodzinnymi a jednostką z budynkami jednorodzinnymi wynosi 11,5 m 12,0 m.
Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) wynosi 13,0 m. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dla planowanej zabudowy ustalono wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (w tym okapu) od 10,5 m (wartość występująca w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej przy ul. B 41-49) do 13,0 m (wartość nieznacznie wyższa niż średnia wartość pomiędzy jednostkami - z zabudową wielorodzinną w jednostce pierwszej i zabudową jednorodzinną w jednostce drugiej, a także wartość niższa niż maksymalna wartość występująca w obszarze analizowanym).
W ocenie Kolegium tak ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego w analizowanym terenie oraz zapewnią płynne i łagodne przejście między wysoką zabudową wielorodzinną a niższą zabudową jednorodzinną. Jednocześnie planowane zagospodarowanie terenu inwestycji w okolicy o niskim stopniu intensywności zabudowań i terenów porośniętych drzewami i krzewami nie godzi w otoczenie, lecz je uzupełni.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2,0 m do 127,0 m (średnio 13,5 m), z tolerancją 20% wynosi od 10,8 m do 16,2 m. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w pierwszej jednostce zawiera się w przedziale od 11,0 m do 96,0 m, średnio wynosi 28,0 m, z tolerancją 20% wynosi od 22,4 m do 33,6 m. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w drugiej jednostce zawiera się w przedziale od 3,0 m do 21,0 m, średnio wynosi 10,0 m, z tolerancją 20% wynosi od 8,0 m do 12,0 m. Szerokość zabudowy szeregowej przy ul. C nr 58-76 wynosi 80,0 m. Średnia szerokość pomiędzy jednostką z budynkami wielorodzinnymi a jednostką z budynkami jednorodzinnymi wynosi 19,0 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku wynosi ok. 38,0 m.
Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku od 28,0 m (średnia wartość dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych występująca w obszarze analizowanym) do 38,0 m (wartość znacznie mniejsza niż wartość maksymalna występująca w obszarze analizowanym, jak również znacznie mniejsza niż szerokość zespołu zabudowy szeregowej przy ul. C nr 58-76, a także wartość zbliżona do wartości średniej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z tolerancją +20%). W ocenie Kolegium ustalone parametry nie godzą w istniejący ład przestrzenny.
Poza tym Kolegium wskazało, że budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe oraz mansardowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 45°. Wysokość głównej kalenicy budynków wynosi od 2,0 m do 28,0 m (średnio 8,4 m), usytuowanej prostopadle lub równolegle do frontowych/bocznych granic działek. Budynki mieszkalne wielorodzinne z terenu osiedla "A" występujące w większości posiadają dachy płaskie. Występują także pojedyncze budynki z dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci ok. 20°. Wysokość głównej kalenicy budynków zawiera się w przedziale od 10,0 m do 28,0 m, średnio wynosi 17,0 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne występujące w pierwszej jednostce posiadają dachy jedno, dwu i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 45°. Wysokość głównej kalenicy budynków zawiera się w przedziale od 3,5 m do 9,5 m, średnia wysokość wynosi 7,0 m. Średnia wysokość pomiędzy jednostką z budynkami wielorodzinnymi a jednostką z budynkami jednorodzinnymi wynosi 12,0 m. Na podstawie § 8 rozporządzenia dla planowanej zabudowy ustalono: dach jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 0° do 10° (zgodnie z wnioskiem) i wysokości głównej kalenicy od 11,0 m (wartość występująca w obszarze analizowanym dla zabudowy wielorodzinnej przy ul. B 41-49) do 13,0 m (wartość nieznacznie wyższa niż średnia wartość pomiędzy jednostkami – z zabudową wielorodzinną w jednostce pierwszej i zabudową jednorodzinną w jednostce drugiej, a także wartość niższa niż maksymalna wartość występująca w obszarze analizowanym) i jej kierunku równoległym bądź prostopadłym do linii zabudowy.
Zdaniem Kolegium tak ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego w terenie oraz zapewnią płynne i łagodne przejście między wysoką zabudową wielorodzinną a niższą zabudową jednorodzinną.
R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:
- - art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez wydanie decyzji, która z istoty swej pozostawia poza zakresem oceny wydaną analizę urbanistyczną, prowadząc do pełnej dowolności w ustaleniach faktycznych, w wyniku oparcia decyzji na de facto odrzuceniu sporządzonej analizy urbanistycznej, zgodnej z ogólnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza zasady praworządności i słuszny interes strony;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, bowiem organ sporządzając uzasadnienie w sposób całkowicie dowolny odniósł się do braku zgodności poszczególnych parametrów decyzji o warunkach zabudowy z przepisami rozporządzenia, co samo w sobie prowadzi do zakwestionowania stanu normatywnego i przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia prawa zwyczajowego organu, opartego w praktyce spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego na wyższości interesu dewelopera nad interesem obywateli;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w wyniku decyzji opartej na wyjątkach w każdym z parametrów, ergo de facto derogowania i norm i treści analizy urbanistycznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosiło oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a].
Dokonując kontroli Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy Sąd powziął wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny braku łącznego spełnienia przez sporną inwestycję wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym]. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym);
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Celem zatem każdej decyzji o warunkach zabudowy, a więc i celem zaskarżonej decyzji, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (dobre sąsiedztwo, dostęp do drogi publicznej i infrastruktury).
Wydając tę decyzję, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły czy istotnie spełniona jest przesłanka ujęta w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać bowiem należy, że z informacji z ewidencji gruntów (karta 79 akt administracyjnych) wynika, iż działka (obecnie działka nr 93/80, dawniej nr 93/57) objęta wnioskiem w części oznaczona jest jako las (LsV o powierzchni 0.2166 ha).Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 725) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że organy administracji publicznej w zakresie m.in. planowania przestrzennego związane są danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków.
Dopóki z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na przedmiotowej działce znajduje się użytek oznaczony jako LsV, dopóty organy były zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie danych z tej ewidencji wynikających. Zmiana danych zawartych w ewidencji może nastąpić jedynie w toku odrębnego postępowania administracyjnego, nie zaś w ramach innych postępowań na przykład z zakresu planowania przestrzennego, czy wymiaru podatków.
Wbrew powyższemu w uzasadnieniu decyzji organ I instancji jednak podał, iż działka objęta wnioskiem stanowi użytek "Bi" oraz "dr" i uznał, że nie ma potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Taki wniosek powtórzyło następnie Kolegium.
Sąd dostrzega, iż inwestor swym zamierzeniem objął tylko część powierzchni działki nr 93/80, niemniej jednak skład orzekający przychyla się do stanowiska prezentowanego w wyroku NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, wedle którego "ustalenie warunków zabudowy - i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana)". Zasadnie wskazano w nim, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.
W ten sposób oba organy naraziły się na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zbadanie materiału dowodowego z pominięciem informacji z ewidencji gruntów o użytku "LsV" na działce inwestora oraz powołanie się na okoliczność niewynikającą z akt sprawy istnienia wyłącznie użytków Bi" oraz "dr". Organy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustaliły faktu, który ma znaczenie dla załatwienia sprawy, bowiem jedynie łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
Już tylko to uchybienie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w kwestii ustalenia warunków zabudowy w oderwaniu od wyników analizy urbanistycznej stwierdzić należy, że przede wszystkim wyniki analizy urbanistycznej, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie są dla Sądu wiarygodne z uwagi na ich wewnętrzną sprzeczność.
Wnioski analizy z 18 października 2019 r. w sprawie wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek podane są najpierw dla całego obszaru analizy (widełki od 0,004 do 0,670), a następnie w rozbiciu dla obszaru zabudowy wielorodzinnej (od 0,05 do 0,63) oraz obszaru zabudowy jednorodzinnej (od 0,05 do 0,59). W takiej sytuacji nie sposób uznać, iż analiza jest kompletna i spójna, skoro sumaryczne zestawienie danych dla całego obszaru nie znajduje pokrycia w zestawieniu dla dwóch obszarów wyodrębnionych dychotomicznie i pojawiają się inne wartości niż wskazane wcześnie dla całego obszaru.
Następnie w aktach administracyjnych na kartach 259 i kolejne znajdują się dwa zestawienia cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym podzielone na dwie tabele: dla obszaru zabudowy wielorodzinnej oraz obszaru zabudowy jednorodzinnej. Skład orzekający negatywnie ocenia okoliczność, iż wyniki analizy urbanistycznej z października 2019 r. po porównaniu z zawartością ww. tabel tracą na wiarygodności, albowiem w tych wynikach powołano się na parametry istniejącej zabudowy, której nie wykazano w zestawieniach na stronach 259 i następne, chociaż granice obszaru analizowanego nie powinny ulec zmianie, co ponownie godzi w wiarygodność i kompletność analizy urbanistycznej. Dla przykładu warto wskazać, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono dla nowej inwestycji od poziomu 0,03 w oparciu o taki sam wskaźnik istniejącej zabudowy na działkach przy ulicy D 15, 14 oraz 6, ulicy E 14, F 10 i G 295, chociaż kilka zdań wcześniej autor analizy jako najniższy wskaźnik w tym obszarze podaje 0,05, a ww. nieruchomości nie wymienia w tabelach.
Podobnie ma się sytuacja odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: najpierw autor wskazuje, że w obszarze analizowanym dla wszystkich budynków ten parametr wynosi od ok. 2 m do ok. 28 m, po czym podając informacje dla każdego z obszarów z osobna nie wymienia już najniższej zabudowy na poziomie 2 m, lecz 3,5 m. Nadto również w tym wypadku powołuje się na zabudowę, której nie ujmuje w części tabelarycznej (ul. B 41-49).
Taki sam problem występuje w wynikach analizy szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy: w obszarze analizowanym dla wszystkich budynków ten parametr wynosi od 2 m do 127 m, po czym podając informacje dla każdego z obszarów z osobna nie wymienia już najwęższej zabudowy na poziomie 2 m, lecz 3 m, zaś najszerszej już nie 127m, lecz 96 m.
Wskazując na powyższe uchybienia Sąd pragnie zwrócić uwagę na potrzebę wykonania analizy, która będzie logiczna, spójna i znajdzie oparcie w materiale dowodowym, a więc będzie wiarygodna.
Jednocześnie – odnosząc się do treści skargi - Sąd nie zaprzecza uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Wszak takie uprawnienie wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 1644, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. W przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego.
Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen.
Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).
W niniejszej sprawie Sąd dostrzega cenną próbę organu i rozumie potrzebę osiągnięcia kompromisu wypośrodkowania parametrów dla nowej zabudowy celem zachowania łagodnego przejścia między różniącymi się obszarami: zabudową wielorodzinną i jednorodzinną. Niemniej jednak owe ustalenia dla nowej zabudowy w formie odstępstw od średnich wartości dotychczas nie zostały wystarczająco umotywowane z uwagi na niespójne wyniki analizy urbanistycznej, co wykazano powyżej.
Rozpatrując sprawę ponownie organy skupią się przede wszystkim na sprawdzeniu jednoczesnego zaistnienia wszystkich przesłanek pozytywnych i braku wszystkich przesłanek negatywnych do wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy. W razie potrzeby organ będzie również zobligowany do przeprowadzania analizy urbanistycznej, której wyniki zostaną przedstawione w sposób spójny i logiczny.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł).
E.S.