Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 30 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 27 września 2021 r., którą odmówiono przyznania K.P. świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że K.P. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad ojcem – T.K.
Decyzją z dnia 27 września 2021 r. Prezydent Miasta Zduńska Wola odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – u.ś.r.), uznając że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ową decyzję wyjaśniło, że ojciec wnioskodawczyni, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 29 lipca 2021 r., co oznacza, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym na stałe wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 czerwca 2021 r. Odnosząc się zatem do odmowy przyznania, przez organ pierwszej instancji, świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na kryterium wieku osoby wymagającej opieki Kolegium zwróciło uwagę, że przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji winien uwzględnić skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Tym samym kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji Kolegium, uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych, uznało, że data powstania niepełnosprawności w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednakże, w ocenie Kolegium w sprawie występuje inna okoliczność, która uniemożliwia ustalenie wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezspornym jest bowiem, że niepełnosprawny T.K. pozostaje w związku małżeńskim z T.K.1., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy żona skarżącego legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie z 2 sierpnia 2021 r.). Jak ustalono żona niepełnosprawnego nie jest w stanie sprostać opiece nad mężem z uwagi na liczne choroby i dlatego opiekę tę sprawuje córka lecz zdaniem organu, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., okoliczność ta nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Taka zaś okoliczność w kontrolowanej sprawie nie występuje. Kolegium nie dopatrzyło się zatem podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdyż ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc skarżąca nie wykaże, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie będzie miało racji bytu dokonanie oceny charakteru oraz zakresu sprawowanej przez nią nad ojcem opieki oraz przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Podnoszona przez skarżącą okoliczność sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem nie znosi przy tym sama w sobie obowiązku alimentacyjnego jej matki względem ojca, wyprzedzającego obowiązek alimentacyjny dziecka względem rodzica.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że w przypadku wnioskodawczyni występuje negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, uniemożliwiająca uwzględnienie jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze K.P. zarzuciła obrazę art. 17 ust 1 pkt 4, w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 27 września 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym z 6 lipca 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, załączając historię choroby swojej matki.
Postanowieniem z 14 lipca 2022 r. tutejszy sąd zawiesił postępowanie do czasu zakończenia przez NSA postępowania w sprawie o sygn. akt II OSK 2/22.
Postanowieniem z 18 listopada 2022 r. podjęto zawieszone postepowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że osoba wymagająca opieki – T.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 29 lipca 2021 r. Podobnie bezsporna jest okoliczność, że matka skarżącej T.K.1. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 111 ze zm. - u.ś.r.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te rozstrzygnięte zostały w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której punkcie 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji, należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W konsekwencji, będąc związany uchwałą NSA z 14 listopada 2022 r. i całkowicie podzielając stanowisko zajęte w powyższej uchwale sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem sądu słusznie Kolegium uznało, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem. Ojciec skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku zaś sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w sprawie tej nie zostało spełnione.
Dlatego też, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie było możliwe a wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niezasadna, zasługiwała na oddalenie, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. is