Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 124/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2022 r. znak: KO.41111.296.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołania M.P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łowicza z 19 sierpnia 2022 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 27 maja 2022 r. Burmistrz Miasta Łowicza odmówił przyznania M.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża A.P. Zdaniem organu z treści załączonego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2019 r. wynika, iż daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie ustalono, zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.

Decyzją z 21 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego organ pierwszej instancji nie miał podstaw opierać swojego rozstrzygnięcia na przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie czyni zadość przepisom k.p.a., a dla rozpatrzenia wniosku M.P. o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, A.P., konieczna jest ocena spełnienia pozostałych określonych w art. 17 u.ś.r., przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które organ pierwszej instancji odnosząc się jedynie do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. całkowicie pominął.

Organ odwoławczy wskazał na podstawową przesłankę dotyczącą sprawowanej przez zainteresowaną nad mężem opieki w aspekcie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką.

Decyzją z 19 sierpnia 2022 r. Burmistrza Miasta Łowicza, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponownie odmówił M.P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża A.P. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. i wskazał, że z treści załączonego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2019 r. wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi wynika, iż daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie ustalono. Z przeprowadzonego 17 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że A.P. jest osobą sprawną fizycznie, porusza się bez pomocy innych osób, jeździ rowerem, wychodzi na spacery w psem. Żona pomaga mu przy czynnościach higienicznych (golenie, szykowanie odzieży, przygotowywanie posiłków, pilnowanie regularności zażywania leków), jak również przypomina mężowi, z uwagi na jego problemy z pamięcią, do czego służą poszczególne przedmioty w gospodarstwie domowym.

Według M.P. mąż często w ciągu dnia ma około trzygodzinną drzemkę i w tym czasie żona może go zostawić w domu samego w celu załatwienia osobistych spraw. Zdaniem organu pierwszej instancji A.P. szereg podstawowych czynności wykonuje samodzielnie albo przy niewielkiej pomocy żony. Po domu porusza się samodzielnie, sam korzysta z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, samodzielnie korzysta ze spacerów poza domem. Pomoc żony sprowadza się więc do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia podnosząc zarzuty:

1. 1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez odwołującą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
2. b) błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. (sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki) przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych przez ustawodawcę w tym przepisie.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że 29 kwietnia 2022 r. M.P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A.P., który orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2019 r. uznany został za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Z treści orzeczenia wynika, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: trwa nadal. Z wywiadu środowiskowego z 25 maja 2022 r. wynika, że A.P. jest w pełni sprawny fizycznie, z łatwością porusza się po schodach w domu, we własnym zakresie zaspokaja swoje potrzeby fizjologiczne, sam spożywa posiłki wcześniej przygotowane przez żonę. M.P. oświadczyła, że po tym, jak doszło do zatrzymania akcji serca, w mózgu męża zaszły nieodwracalne zmiany, mąż o niczym nie pamięta, wielokrotnie nie wie do czego służą rzeczy używane codziennie. Zainteresowana oprócz tego, że przygotowuje posiłki, udziela pomocy przy zabiegach higienicznych, pilnuje regularności zażywania leków.

Mężowi wszystko trzeba naszykować i wskazać, gdzie co jest, gdyż on o niczym nie pamięta. Zdaniem pracownika socjalnego A.P. nie wymaga całodobowej opieki, a wnioskodawczyni jest w stanie np. zostawić go i pójść na zakupy. Stan zdrowia A.P. i zakres pomocy jakiej potrzebuje nie stanowią przeszkody do podjęcia przez małżonkę zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze. Nie zachodzi zatem potrzeba sprawowania całodobowej opieki. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 7 listopada 2022 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji (wcześniejszy wywiad z 17.08.2022 r. przeprowadzony został pod nieobecność wymagającego opieki A.P.) ustalono, że A.P. jest osobą sprawną fizycznie, bez pomocy osoby drugiej porusza się po domu i poza nim, codziennie jeździ rowerem, wychodzi na spacery z psem. Nie jest w stanie wykonywać cięższych prac wysiłkowych ze względu na pojawiające się bóle głowy.

Jedenaście lat temu u A.P. doszło do zatrzymania akcji serca, czego następstwem są nieodwracalne zmiany w mózgu powodujące problemy z pamięcią i stan psychiczny A.P. jest dominującym problemem. Z rozmowy z wnioskodawczynią wynika, że mąż wymaga pomocy m.in. przy czynnościach higienicznych - golenie, szykowanie szczoteczki do zębów z pastą, szykowanie odzieży do ubrania, przygotowanie posiłków, pilnowanie regularności zażywania leków, przypominanie do czego służą różne przedmioty. W ciągu dnia mąż udaje się nieraz na trzygodzinną drzemkę i w tym czasie można zostawić go samego w domu i udać się na zakupy czy załatwić inne sprawy. A.P. przysłuchiwał się rozmowie pracownika socjalnego z jego żoną, wykazywał pełne zrozumienie i potwierdził słowa żony dotyczące zakresu czynności jakie nad nim wykonuje. Pracownik miał też możliwość rozmowy z sąsiadem państwa P., który potwierdził, że codziennie widuje pana P. jeżdżącego rowerem do kościoła i często sobie rozmawiają (rodzinny wywiad środowiskowy z 7 listopada 2022 r.).

W aktach sprawy znajdują się również kserokopie umów o pracę wnioskodawczyni (z dnia: 04.09.2017 r., 29.01.2018 r. i 16.03.2018 r.) i świadectw pracy (z dnia: 04.03.1992 r., 30.11.2000 r. i 30.11.2011 r.) oraz kserokopia zaświadczenia Sądu Rejonowego w Łowiczu z 27.06.2012 r. sygn. akt III RNs 54/12 potwierdzającego, że M.P. została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego A.P.

Kolegium oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznało, że A.P. jako osoba wymagająca opieki, w związku z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2019 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, legitymuje się stosownym dokumentem potwierdzającym zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności, co daje możliwość ubiegania się przez osobę sprawującą nad nim opiekę o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.). Brak ustalenia w w/w orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie stanowi w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 podstawy do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (co było już przedmiotem wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z 21 lipca 2022 r.). Wnioskodawczyni, jako żona osoby wymagającej opieki jest osobą, na której według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, i przy spełnieniu pozytywnych przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, przy braku negatywnych przesłanek wyłączających możliwość ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą mogącą ubiegać się o powyższe świadczenie.

Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie na rzecz M.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., czyli sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki, przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z zatrudnienia. Chodzi przy tym o zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Organ odwoławczy podkreślił, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma definicji "opieki" czy "sprawowania opieki", przyjmuje się więc, że powinna to być opieka stała lub długotrwała.

Konieczność takiej opieki nad osobą niepełnosprawną - stałej lub długotrwałej - wynika ze wskazań zawartych w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc, by mówić o sprawowaniu opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być stała lub długoterminowa. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest jednak przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania; nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, lecz stanowi rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która opieki wymaga. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. muszą pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Opieka taka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia, a ustaleń faktycznych w tym zakresie nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.

Należy podkreślić, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj, ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W każdej indywidualnej sprawie należy więc dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia bądź zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia.

W ocenie Kolegium ze zgromadzonych akt nie wynika, aby sytuacja M.P. i jej męża stanowiła taki stan faktyczny, w którym zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Co prawda A.P. legitymuje się stosownym orzeczeniem (równoznacznym w swej treści z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) i niewątpliwie jest osobą poważnie chorą, to jednak jest osobą w znacznym zakresie samodzielną i w codziennym funkcjonowaniu wymaga raczej wsparcia i pomocy niż opieki wykluczającej możliwość jakiegokolwiek zatrudnienia. Brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. muszą pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

W ocenie Kolegium takiej oczywistości w rozpatrywanej sprawie nie ma. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że A.P. jest sprawny fizycznie, samodzielnie porusza się zarówno po domu, jak i poza domem. Codziennie sam, bez towarzystwa żony, wyjeżdża rowerem, jak też wychodzi na spacery z psem. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki, samodzielnie się ubiera, chociaż z uwagi na kłopoty z pamięcią trzeba przygotować mu szczoteczkę do zębów, odzież czy pomóc przy goleniu. Zgodzić się należy z przytoczonym w odwołaniu argumentem potwierdzonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że opieka nie musi być nieprzerwana i całodobowa, zrozumiałe jest również, że osoba mająca wykazane w czasie wywiadów środowiskowych problemy z pamięcią wymaga innych czynności pomocowych czy opiekuńczych niż np. osoba niepełnosprawna leżąca, pampersowana, w sędziwym wieku (podobnie zresztą jak osoba z problemami pamięci, ale np. z chorobą Alzheimera), chociaż każda z takich osób może legitymować się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Nie mniej jednak ustawodawca, wprowadzając regulacje prawne określające przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w art. 17 u.ś.r. odniósł się do opieki nad osobą chorą, która to opieka powoduje konieczność rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu jej sprawowania, a to bezspornie wiąże się z zakresem i charakterem czynności wykonywanych przez osobę drugą na rzecz osoby niepełnosprawnej. Czynności wykonywane przez M.P. na rzecz jej męża, mają ze względu na ich zakres czasowy i rodzaj charakter pomocowy, a nie opiekuńczy, nie wymuszają na zainteresowanej takiego zaangażowania, które uniemożliwia jej zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej i wymusza decyzję o rezygnacji z zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że A.P. może funkcjonować bez obecności i opieki innej osoby, w tym przypadku żony. Tak jest gdy A.P. przebywa w domu, jak i gdy sam opuszcza dom na spacery z psem czy na wyjazdy rowerem, jak również gdy żona pozostawia go samego w domu załatwiając w czasie jego drzemki zakupy i różne sprawy.

Wobec powyższego organ stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za wykonywanie czynności pomocowych czy opiekuńczych nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania; nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, lecz stanowi rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która opieki wymaga. Reasumując Kolegium uznało, że M.P. nie kwalifikuje się do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoim mężem A.P., co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium zauważyło nadto, że organ pierwszej instancji w wydanej decyzji nie pouczył strony o przysługującym odwołaniu. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie M.P. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi sformułował zarzuty:

1. 1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Motywując wywiedzioną skargę jej autor stwierdził, że skarżąca wykonuje w związku z opieką nad mężem czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach. Sprawowana przez skarżącą nad mężem opieka polega m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym, zastępowaniu męża w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach.

Ponadto skarżąca pomaga niepełnosprawnemu mężowi w szykowaniu odzieży oraz wykonywaniu czynności higienicznych (kąpiel, golenie). Tego rodzaju czynności składających się na sprawowanie opieki, organ nie wziął jednak pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Na spełnienie przesłanek ustawowych nie powinien wpływać również fakt, iż osoba wymagająca opieki jest w stanie dokonać niektórych czynności życia codziennego (np. pójście do toalety), gdyż jak wskazuje przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy A.P. ma problemy z pamięcią, które uniemożliwiają mu samodzielne funkcjonowanie. Zdaniem skarżącej daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące w kontekście przedmiotowej sprawy jest twierdzenie organu drugiej instancji, że stan zdrowia osoby wymagającej opieki jest na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie.

W ocenie skarżącej powyższe nie powinno budzić wątpliwości organu już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby, ale w szerszym aspekcie - niezbędnym do jej pełnej egzystencji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem organu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium zauważyło, że nie zawsze osoba nieaktywna zarobkowo oraz zarazem opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny spełnia ustawową przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Znaczenie ma charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwe podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej.

Nadto, zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc a nie opieka. Kolegium nie kwestionuje stanu zdrowia męża skarżącej, ani wydanego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednakże zauważa, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z tytułu samego legitymowania się przez bliską osobę niepełnosprawną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym wyżej trybie wystąpiła zarówno strona skarżąca jak i organ.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Łowicza o odmowie przyznania M.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem A.P. stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej (niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) a koniecznością stałej lub długotrwałej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem. Według organów obu instancji czynności opiekuńcze skarżącej wykonywane względem męża, nie są na tyle absorbujące, ażeby wymagały od niej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wyjaśnić wobec tego należy, że problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

W rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;

Z powyższego wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "sprawowania opieki". Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi być ona stała lub długotrwała. Określenie stała lub długotrwała wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.

Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosuje się do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1064/21 i I OSK 1063/21, 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1472/21, 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 - dostępne w CBOSA).

Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach prawidłowo odkodowało znaczenie normatywne przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywodząc, że brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. muszą pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi więc z sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia, a ustaleń faktycznych w tym zakresie nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.

Zatem, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj, ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. W tym stanie rzeczy pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Chybione w świetle akt sprawy są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, organy orzekające w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i rzetelnej analizie. Na jego podstawie ustaliły prawidłowy stan faktyczny sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju uchybienia mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W przekonaniu Sądu stanowisko organów obu instancji o zakresie opieki skarżącej sprawowanej wobec niepełnosprawnego męża, a co za tym idzie o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością opieki nad mężem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowe. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził trzykrotnie wywiad środowiskowy (25 maja 2022 r., 17 sierpnia 2022 r., 7 listopada 2022 r.). Z poczynionych przezeń ustaleń wynika, że A.P. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2019 r. uznającym go za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ze wskazaniem, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji – trwa nadal. Mąż skarżącej posiada więc orzeczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Trafnie zauważył przy tym organ odwoławczy, że brak ustalenia we wspomnianym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności, na co błędnie zwracał uwagę organ pierwszej instancji, nie stanowi w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 podstawy do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z niekwestionowanych ustaleń organów orzekających wynika również, że skarżąca jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego męża A.P., co potwierdza zaświadczenie Sądu Rejonowego w Łowiczu sygn. akt III RNs 54/12 z 27 czerwca 2012 r. 11 lat temu u A.P. doszło do zatrzymania akcji serca, czego następstwem są nieodwracalne zmiany w mózgu, w tym kłopoty z pamięcią. Według ustaleń pracownika socjalnego mąż skarżącej jest sprawny fizycznie, samodzielnie porusza się po domu, chodzi po schodach, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie wychodzi na spacery z psem, codziennie jeździ również na rowerze. Nie może wykonywać cięższych prac, ponieważ zaraz pojawiają się bóle głowy. Istotnym problemem jest jego stan psychiczny. Mąż skarżącej wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych (golenie, szykowanie szczoteczki do zębów, szykowanie odzieży, przygotowanie posiłków, pilnowanie regularności zażywania leków).

W ciągu dnia A.P. ma 3-godzinną drzemkę, w trakcie której skarżąca może udać się na zakupy, czy załatwić inne sprawy. Rację mają wobec tego organy orzekające stojąc na stanowisku, że A.P. jest poważnie chory, nie mniej jednak jest on osobą w dużej mierze i w codziennym funkcjonowaniu wymaga wsparcia i pomocy aniżeli opieki wykluczającej możliwość jakiegokolwiek zatrudnienia. Zakres czynności pomocowych wykonywanych przez M.P. na rzecz jej męża ma charakter stricte pomocowy, a nie opiekuńczy. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie jest wobec tego konieczna rezygnacja przez skarżącą z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba mieć na uwadze, że nie każdy opiekun osoby niepełnosprawnej legitymującej się stosownym orzeczeniem jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, leczy tylko taki, którego zakres czynności opiekuńczych wymusza na nim konieczność rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy z omówionych wyżej względów nie zostały spełniony.

Dodać nadto trzeba, że niebagatelne znaczenie z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji mają również załączone do akt sprawy kopie umów o pracę i świadectwa pracy skarżącej. Wynika z nich bezspornie, że skarżąca, pomimo pogorszenia 11 lat temu stanu zdrowia męża, w 2017 r. i 2018 r. podejmowała zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy, co dodatkowo potwierdza trafność stanowiska organów obu instancji, że zakres sprawowanej przezeń opieki nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika by stan zdrowia jej męża w ostatnim czasie uległ pogorszeniu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Łowicza o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiadają prawu i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do ich uchylenia. Natomiast sam fakt, że wydane na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięcia organów obu instancji są niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie świadczy automatycznie o ich wadliwości. Przywołane zaś w motywach skargi liczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie sformułowanych w niej zarzutów (np. wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 561/19 został uchylony wyrokiem NSA z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 401/20) zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, wobec czego wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej nie mogły znaleźć bezpośredniego lub analogicznego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

is