Uzasadnienie
W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu skarga R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Przedmiotowa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Łd 588/14.
Pismem z dnia 21 maja 2014 r. Ł. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R.-P., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W., S. M. – mieszkańcy nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 39/45 – wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 588/14. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnym i naziemnym na działce położonej w Ł. przy ulicy A 37 naruszy prawo do światła; powstaną dwa niebezpieczne zjazdy wprost na klatki wyjściowe bloku; wykopy przy budowie podziemnych garaży mogą spowodować wibracje wieżowca, w konsekwencji prowadzące do pęknięć, a nawet katastrofy budowlanej; obsługa komunikacyjna w trakcie budowy, jak i docelowo nie powinna odbywać się z "pieszo jezdni" (brak chodników); zakłóci w stopniu niewyobrażalnym ład przestrzenny; zniszczy walory krajobrazowe i wszystkie czynniki związane z ochroną środowiska; spowoduje spadek wartości mieszkań; narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich.
Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2014 r. ww. wnioskodawcy zostali wezwani do wykazania, że wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Wnioskodawcy oświadczyli, że ich tytuł prawny do nieruchomości stanowi akt notarialny lub umowa najmu lokalu. Wnioskodawcy oznajmili również, że zakres naruszenia ich interesu prawnego został określony m.in. w piśmie skierowanym do sądu z dnia 21 maja 2014 r. oraz w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. skierowanym do organów administracji. W ocenie wnioskodawców ochronę ich interesów prawnych zapewniają przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ł. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R.-P., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W., S. M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania, sąd odmówił wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddali skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
W dniu 20 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 588/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. ustawodawca wprost nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w skrócie: p.p.s.a.), możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, to należy uznać, że trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku w tamtym okresie było posiedzenie jawne. W konsekwencji należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., powinno ówcześnie zapaść na posiedzeniu jawnym.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., powinno nastąpić na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. Tym samym, wydane przez sąd pierwszej instancji postanowienie z dnia 13 sierpnia 2014 r. zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego zamiast na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie to zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowiła przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Ponadto sytuację, gdy sąd, nie mając ku temu ustawowej podstawy, rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie (na posiedzeniu jawnym), należy zakwalifikować jako pozbawienie strony możności obrony swych praw – co z kolei stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Na rozprawie w dniu 18 maja 2017 roku, wyznaczonej w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników Ł. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R.-P., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W., S. M. złożono pismo ww. zainteresowanych, w którym popierają wcześniej złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, wskazując na obawy związane z bezpieczeństwem ich mieszkań i życia. Do wniosku dołączono kopie dwóch fotografii oraz kopię zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie użyczenia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A 39/45 nieruchomości i części nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A 39/45 i ul. B 9. Stawający na rozprawie zainteresowani: M. R.-P., M. C., S. M. podtrzymali złożony wniosek. Pełnomocnik skarżącej przyłączyła się do złożonego wniosku i złożyła do akt sprawy pismo skarżącej z dnia 17 maja 2017 roku wraz z załącznikami. Uczestnik postępowania Ł. S. kwestionował uprawnienie zainteresowanych do blokowania planowanej przez niego inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, iż sąd ponownie rozpoznający sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 897/15. A przede wszystkim uznaniem, że postanowienie z dnia 13 sierpnia 2014r. o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Ł. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R.-P., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W., S. M., zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa, co skutkuje, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Uwzględniając przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając wniosek zainteresowanych o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników sąd rozstrzygnął wskazaną kwestię na rozprawie w składzie wskazanym przez sąd II instancji, a wynikający z dotychczasowej regulacji. Tym samym przypomnieć należy, iż art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stosowany w uprzednim brzmieniu w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658)stanowił, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Z przywołanej regulacji wywieść należy, iż o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Wnioskodawca winien zatem wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego.
W judykaturze sądów administracyjnych oraz w doktrynie przedmiotu ugruntowało się stanowisko, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w internetowej bazie sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm w konkretnym postepowaniu. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. (por. orzeczenia NSA: z dnia 3 września 2014 r., sygn.akt II OZ 78314, z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10).
Uwzględniając powyższe, sąd w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek stwierdził, iż argumentacja wnioskodawców nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, albowiem tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Stronami postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą natomiast zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej a także w określonych przypadkach właściciele nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego co do zasady nie są natomiast właściciele (użytkownicy wieczyści), a tym bardziej najemcy dalej położonych nieruchomości, nawet pozostających w granicach obszaru analizowanego.
Zaznaczyć przy tym należy, że sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn.akt II SA/Gd 116/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn.akt II SA/Kr 1503/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn.akt II SA/Sz 952/13). Za strony postępowania mogą być uznani ewentualnie tylko ci spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 972/12; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn.akt II OSK 2035/10). Zauważyć przy tym należy, że postępowanie w sprawie o warunki zabudowy dotyczy wstępnego etapu procesu inwestycyjnego i ewentualna pozytywna decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót i sama w sobie nie powoduje żadnych uciążliwości a także nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.).
W świetle powyższych uwag zdaniem sądu wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, stanowiącego niezbędną przesłankę do uznania ich za uczestników postępowania sądowego w sprawie o warunki zabudowy. Fakt, że zainteresowani są właścicielami lub najemcami lokali w budynku wielomieszkaniowym nie sąsiadującym bezpośrednio (choć znajdującym się na terenie analizowanym) nie stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie będzie wpływać na sferę ich indywidualnych praw lub obowiązków czy też godzić w ich prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Wniosku tego nie zmienia przedstawione na rozprawie zarządzenie nr [...] w sprawie użyczenia wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 39/45 i B 9, o czym świadczą jego elementy podmiotowe i przedmiotowe. Argumenty, które zostały przedstawione w piśmie złożonym na rozprawie dotyczą przede wszystkim budynku jako całości i jego otoczenia, nie zaś konkretnych, indywidualnych lokali jako prawa własności poszczególnych zainteresowanych i dotyczą przede wszystkim sfery praw ochrony interesów osób trzecich (przede wszystkim jako społeczności) i uciążliwości badanych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego związanego z pozwoleniem na budowę, czy też dotyczą obaw związanych z samym sposobem realizacji ewentualnych robót budowlanych. Z kolei takie elementy jak spadek wartości nieruchomości, czy też interes społeczny nie należą do materii rozstrzyganej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Nie może stanowić również uzasadnienia dopuszczenia do udziału w sprawie powołanie się przez wnioskodawców ogólnie na zapisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawczego do tegoż aktu. Postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a więc tego etapu procesu inwestycyjnego, w którym przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.
B.A.