Uzasadnienie
II S.A./Łd 1518/03
Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] ([...]), na podstawie art.79 ust.1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz.1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] położonej w Z. przy ul. A 12 a i 12 d i wyboru komisji przetargowej.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymienioną uchwałą Zarząd Powiatu [...] postanowił o ogłoszeniu przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości położonej w Z., przy ul. A 12a i 12d oraz powołał komisję przetargową w celu wyłonienia nabywcy. W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. § 1 uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] położonej w Z. przy ul. A 12a i 12d. W dacie podejmowania uchwały Nr [...] obowiązywała jeszcze uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta została uchylona w dniu [...]. uchwałą Nr [...].
Jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Powiatu [...] Zarząd respektując nowy porządek prawny, zwrócił się do Rady z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie w drodze przetargu wskazanych nieruchomości, ale Rada uchwały w tym przedmiocie nie podjęła.
Tym samym uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia została podjęta wbrew woli radnych i przy braku generalnych upoważnień do zbywania nieruchomości, udzielanych w trybie art.12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym. Uchylenie uchwały Nr [...] oznacza, że Rada Powiatu [...] uchwały o nabyciu, zbyciu i obciążaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawianiu lub wynajmowaniu na okres dłuższy niż trzy lata, winna podejmować w każdym indywidualnym przypadku, gdy Zarząd złoży wniosek w tym przedmiocie. Dopiero w razie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu, jej wykonanie należałoby z mocy art.32 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym do Zarządu Powiatu.
Zarząd Powiatu [...], w oparciu o uchwałę własną z dnia 19 września 2003 r., zaskarżył to rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Zarząd sam wystąpił do Wojewody [...] o zbadanie w trybie art.77 ustawy o samorządzie powiatowym legalności podjęcia uchwały Nr [...] i przedstawił stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącego Zarządu, skoro Rada Powiatu [...] uchyliła własną uchwałę z dnia [...] to tym samym zrezygnowała z przysługującego jej prawa do określania ramowych zasad gospodarowania nieruchomościami powiatu, pozostawiając Zarządowi możliwość działania w zakresie gospodarowania mieniem powiatu zgodnie z art.32 ust.2 pkt 3, w ramach określonych przepisami ustaw do których odsyła art.32 ust.1 a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ze zm.).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art.4 pkt 9 wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Również art.11 ust.1 stanowi, że - w sprawach gospodarki nieruchomościami - organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W art.11 ust.2 ustawa stwierdza, ze jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody. W art.13 ust.2, art.14 ust.5, art.34 ust.6, art.37 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone są takie przypadki.
Podejmując uchwałę Nr [...] Zarząd Powiatu uznał, że skoro ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki, w których do dokonania odpowiedniej czynności prawnej z zakresu gospodarowania nieruchomościami wymagana jest zgoda rady w formie uchwały, brak jest przesłanek do stwierdzenia obowiązku każdorazowego występowania przez zarząd do rady powiatu o zgodę na zbycie nieruchomości, jeśli nie wymagają tego przepisy ustawy. Wynika to także z podziału kompetencji między organami powiatu. W przeciwieństwie do dotyczącej gminy zasady domniemania właściwości rady gminy w ustroju powiatu taka zasada nie występuje. Kompetencje organu stanowiącego w powiecie są określone przez zamknięty katalog w art.12 ustawy o samorządzie powiatowym. Katalog ten nie może ulegać rozszerzeniu, w szczególności kosztem kompetencji zarządu powiatu.
Zarząd Powiatu [...] dwukrotnie informował Wojewodę o uruchomieniu procedury zbycia nieruchomości. Podjęcie uchwały Nr [...] jest kontynuacją uruchomionych wcześniej procedur (w tym uchwały Nr [...]) zmierzających do zbycia wskazanych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wyjaśnił także, że uchwała Nr [...] z dnia [...] (powołana w podstawie prawnej uchwały Nr [...]) została podjęta w innym stanie prawnym – gdy obowiązywała jeszcze uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości... Uchylenie tej uchwały spowodowało nowy stan prawny. Dostrzegał to sam Zarząd skoro zwrócił się z wnioskiem do Rady z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie przedmiotowych nieruchomości a Rada, nie podejmując stosownej uchwały, nie wyraziła zgody na sprzedaż. Zawarte w skardze twierdzenia, iż Rada pozostawiła Zarządowi możliwość działania w zakresie sprzedaży nieruchomości, nie jest trafny. Dostrzegał to sam Zarząd, przedkładając uchwałę do zbadania w trybie nadzoru. Zdaniem organu nadzoru sprzedaż jest czynnością wykraczającą poza zakres zwykłego zarządu i z tego względu kompetencję w tym zakresie powinna mieć rada a nie zarząd powiatu.
Jeśli rada określi zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, to straci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności, do których upoważniła zarząd. W przeciwnym przypadku kompetencje te zatrzymuje. Wprawdzie art.12 pkt 9 a ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera zapisu analogicznego do zapisów art.18 ust.2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, jednakże ta różnica uregulowań jest trudna do racjonalnego wytłumaczenia. W przypadku gminy i województwa znajduje się w ustawach dodatkowa klauzula, że do czasu określenia takich zasad wójt w gminie, a zarząd w województwie mogą dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą odpowiednio rady gminy lub sejmiku województwa. Ponadto zarząd powiatu ma prawo do gospodarowania mieniem powiatu, ale zbycie nieruchomości nie wchodzi w zakres pojęcia "gospodarowanie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz.1270).
Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art.171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, a w przypadku powiatu – w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.). W myśl przepisu art.76 ust.2 pow. ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu.
Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny – naruszony uchwałą organu powiatu – przepis, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (czy jej braku) rozwiązań prawnych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie nie wskazuje przepisu prawa, który byłby naruszony uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] Naruszenie prawa jest wywodzone z braku generalnych upoważnień do zbywania nieruchomości, udzielonych przez Radę Powiatu [...] na podstawie art.12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym i opiera się na założeniu, że uchylenie przez Radę uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata powinno skutkować obciążającym Zarząd obowiązkiem uzyskiwania każdorazowej zgody na zbycie nieruchomości (na inne czynności o jakich mowa była w uchylonej uchwale Rady Powiatu). Brak wyrażonej w uchwale zgody Rady Powiatu [...] na sprzedaż nieruchomości w Z. przy ul. A 12 a i 12 d, zdaniem Wojewody, prowadzi do sprzeczności z prawem uchwały w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda rozszerzył zakres uzasadnienia, dodatkowo wspierając je niedopuszczalnym odwołaniem się – na zasadzie analogii – do przepisów innych ustaw: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz.1590 ze zm.) i oceniając przy tym przepis art. 12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym jako nieracjonalny, nie dający się wytłumaczyć.
Taka wykładnia, jaką zastosował Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały NR [...] Zarządu Powiatu [...] rażąco narusza powołane wyżej przepisy art.76 ust.3, art.77, art.79 ust.1 i art. 12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym.
Istotnie, w ustawie o samorządzie gminnym (art.18 ust.2 pkt 9a) i w ustawie o samorządzie województwa (art. 18, pkt 19 a) istnieją przepisy stanowiące, że do czasu ustalenia przez radę gminy (sejmik) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba, że przepisy stanowią inaczej i że do czasu określenia tych zasad zarządy gminy i sejmiku mogą dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (sejmiku). W ustawie o samorządzie powiatowym takiego rozwiązania prawnego brak a ponadto w powiecie, co słusznie wskazano w skardze, inne (niż w gminie i w województwie) są rozwiązania ustrojowe określające relacje pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym. Przepis art. 12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do wyłącznej właściwości powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Z powołanego przepisu w żadnym wypadku nie można wyprowadzić obowiązku zarządu powiatu uzyskiwania – w razie braku uchwały ustalającej zasady o jakich mowa – każdorazowej zgody rady powiatu na dokonywanie wskazanych czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Okoliczność, że Rada Powiatu [...] chce zachować pełną kontrolę nad poszczególnymi przypadkami zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości nie ma znaczenia prawnego w sytuacji gdy przepisy ustawowe nie przyznają jej kompetencji do wyrażania każdorazowej zgody (w razie braku uchwały określającej "zasady") na sprzedaż, nabycie czy obciążenie konkretnych nieruchomości. Rezygnacja rady z podjęcia uchwały określającej zasady nie rodzi po stronie zarządu powiatu – w braku innego ustawowego rozwiązania – obowiązku zasięgania takiej zgody. Jeśli zatem takiego prawnego obowiązku nie ma, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w przypadku podjęcia uchwały w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości przez zarząd powiatu, bez zgody rady powiatu.
Podkreślić trzeba także, że uchwała Nr [...] o ogłoszeniu przetargu na sprzedaż określonych nieruchomości została podjęta w wykonaniu wcześniejszej uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Ta z kolei uchwała była podjęta w czasie obowiązywania uchwały Rady Powiatu Nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Jej uchylenie przez Radę nie powodowało utraty mocy obowiązującej wcześniejszej uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] i tym samym mogła ona stanowić podstawę do dalszych czynności zmierzających do sprzedaży wskazanych nieruchomości.
Zasadnie wskazano w skardze na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ze zm.) wprowadzające wymóg uzyskiwania przez organ wykonawczy – przy dokonywaniu określonych czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami – zgody rady gminy, powiatu, sejmiku województwa. Analiza powołanych przepisów – art.13 ust.2, art.14 ust.5, art.34 ust.6,art.37 ust.3 – wyraźnie wskazuje przesłanki jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając taki wymóg. Chodzi o takie czynności, które dotyczą darowizn, sprzedaży za obniżoną cenę lub nieodpłatne oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nieodpłatne obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi, zbycie bezprzetargowe nieruchomości w określonych sytuacjach, przyznawanie pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom. W takich sytuacjach nawet podjęcie uchwał określających "zasady" zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości nie zwalnia organów wykonawczych od obowiązku uzyskania zgody organu stanowiącego.
W kontekście rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nie mówiąc już o samym jej tytule) brak jest podstaw do zawężania zakresu pojęcia "gospodarowanie nieruchomościami" i wyłączania z niego zbywania nieruchomości.
Zważywszy zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało powołane wyżej przepisy, na podstawie art.148 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), orzeczono jak w sentencji.