Uzasadnienie
II SA/Łd 156/22
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga L.J. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 grudnia 2021 r. (znak SKO.415.337.2021) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 października 2021 r. ustalającą opłatę za pobyt matki skarżącego w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 18 października 2021 r. (znak WPS.4137.1561.2021.USTAL-NZ) Prezydent Miasta Łodzi ustalił opłatę L.J. za pobyt A.D. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. w kwocie 500,61 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r., w kwocie 583,48 zł w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. oraz w kwocie 734,60 zł. w okresie od 1 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wysokość opłat ustalono jako różnicę między rzeczywistym dochodem strony a 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej – zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].
W odwołaniu od powyżej decyzji L.J. podniósł, iż w toku postępowania przedstawiał argumentację dotyczącą braku podstaw do ponoszenia opłat za pobyt matki w placówce: choć formalnie nigdy nie zostało wydane orzeczenie o pozbawieniu A.D. praw rodzicielskich w stosunku skarżącego, to w rzeczywistości matka nigdy nie interesowała się jego życiem i nie była informowana o jego losach przez organy państwowe. Skarżący wskazał, iż orzeczenia o pozbawieniu władzy rodzicielskiej były w okresie powojennym (1945-1956) wydawane bardzo rzadko i orzeczenie dotyczące jego przypadku nie zostało odnalezione.
Ponadto, w ocenie L.J., w sprawie niniejszej naruszono przepis art. 64 § 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie uwzględniono szczególnych okoliczności jakie w jego ocenie uzasadniają zwolnienie go z obowiązku wnoszenia opłaty. Organ miał wiedzę o niepełnosprawności skarżącego, jednak kwestię tę pominął.
Dodatkowo strona podkreśliła, iż decyzja nakładająca obowiązek ponoszenia opłaty wydana została bez podstawy prawnej - opłata ta może być bowiem ustalona wyłącznie w drodze umowy zawartej z krewnymi osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego ustawa nie przewiduje sytuacji, w której dana osoba nie będzie chciała takiej umowy zawrzeć i nie ma przepisu, który pozwalałby na ustalenie opłaty samodzielnie przez organ w drodze decyzji. Mając na względzie powyższą argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.
Decyzja organu pierwszej instancji, po rozpoznaniu odwołania L.J. została utrzymana w mocy wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że z dokumentacji sprawy wynika, iż decyzją z 14 marca 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o umieszczeniu A.D. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. ul. [...]. Następnie, decyzją z 14 marca 2016 r. ustalił wysokość opłaty A.D. za pobyt w placówce. Decyzja ta była zmieniana, w związku ze zmianą sytuacji dochodowej A.D., jak również zmianą kwoty miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. Równolegle do powyższego, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w zakresie ustalenia osób zobowiązanych do alimentacji względem A.D. oraz ich sytuacji rodzinnej i materialnej - celem ustalenia ich odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z 18 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił opłatę L.J. za pobyt jego matki w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., zaś postępowanie wobec innych osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty prowadzono odrębnie i zakończono odrębnym rozstrzygnięciem.
Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, organ ustalił, że L.J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochody miesięczne wynosiły zaś w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r. – 2.603,61 zł, w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. – 2.686,48 zł, zaś w okresie od 1 marca 2021 r. – 2.837,60 zł. Kwoty powyższe przekraczają kwotę odpowiadającą 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (2.103,00 zł) odpowiednio o 500,61 zł, 583,48 zł oraz 734,60 zł. Dalej Kolegium wskazało, że opłata A.D. wynosiła do 29 lutego 2020 r. 1.108,79 zł, zaś od 1 marca 2020 r. wynosi 1.163,81 zł. Opłata ta nie pokrywa średniego kosztu utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. ul. [...] który wynosi odpowiednio 3.705,00 zł w okresie do 31 marca 2020 r., 4.243,00 zł w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. oraz 4.692,00 zł w okresie od 1 kwietnia 2021 r.
W związku z powyższym, L.J. został zobowiązany do ponoszenia opłaty w kwocie odpowiednio 500,61 zł - w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r., w kwocie 583,48 zł w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. oraz w kwocie 734,60 zł, tj. w wysokości w jakiej dochody L.J. przekraczały w ww. okresach kwotę odpowiadającą 300% kryterium dochodowego, w rozmiarze powyżej tego przekroczenia.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu odnośnie możliwości ustalenia obowiązku opłaty w drodze decyzji Kolegium podniosło, że możliwość ta wynika bezpośrednio z przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Co do faktu braku relacji z biologiczną matką, jak również co do istnienia szczególnych okoliczności w postaci niepełnosprawności L.J. Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, niepełnosprawność. Odnośnie wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłat Kolegium podniosło, że kwestia ta nie była przedmiotem rozpoznania zaskarżonej decyzji, tym samym przedwczesnym jest dokonywanie na tym etapie postępowania oceny wystąpienia wskazanych w przepisie przesłanek do zastosowania zwolnienia. Decyzja w tym zakresie należy bowiem do organu pierwszej instancji, podlega ona zarazem kontroli instancyjnej - w razie zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia.
Jak wynika z załączonych dokumentów sprawy, jak też z samego uzasadnienia wydanej decyzji, w sprawie tej prowadzone jest odrębne postępowanie, które zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii samej wysokości należnych opłat.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.J. wskazał, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, podnosząc, że zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma prawo do uchylenia się od wykonania obowiązku alimentacyjnego jeżeli żądanie jego spełnienia jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, tj. np. wtedy gdy matka sama nie wywiązała się z obowiązków rodzicielskich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił organowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odpłatności za pobyt A.D. w Domu Pomocy Społecznej wyłącznie dla skarżącego, a nie dla wszystkich jej zstępnych oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 7 pkt. 5 poprzez jego niezastosowanie polegające na ustaleniu opłaty strony za pobyt matki w DPS, podczas gdy wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co oznacza także sprawiedliwie,
- - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: art. 77 § 1 i art. 7 w zw. art 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt A.D. w domu pomocy społecznej, sytuacji materialnej i dochodowej tych osób oraz sytuacji osobistej skarżącego jego wieku i orzeczonych niepełnosprawności, które wskazują na to iż on sam wymaga pomocy co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób omijający słuszny interes strony oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Pełnomocnik strony podniósł, że toczące się postępowanie wpłynęło bardzo dotkliwie na skarżącego, który nie może się pogodzić z faktem, iż osoba, która oddała go do domu dziecka zaledwie jak miał kilka miesięcy, a następnie zerwała z nim jakikolwiek kontakt, miałaby być utrzymywana wyłącznie przez skarżącego. Z wiedzy bowiem posiadanej przez skarżącego A.D. po oddaniu skarżącego do domu dziecka, założyła nową rodzinę i doczekała się kolejnych zstępnych.
Pełnomocnik zarzucił, że organy obu instancji nie wskazują w zaskarżonych decyzjach aby w stosunku do innych osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt A.D. w domu pomocy społecznej toczyło się tego rodzaju postępowania, pomimo iż z decyzji organu drugiej instancji wynika, że takie postępowania były prowadzone odrębnie co najmniej od roku 2016 i zakończone zostało odrębnymi rozstrzygnięciami. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie powinny dysponować informacjami o tym, iż A.D. posiada innych zstępnych. Okoliczność ta ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy w zakresie ustalenia opłaty.
Ponadto zdaniem pełnomocnika strony organ nie odniósł się do sytuacji zdrowotnej skarżącego i wskazanych przez niego niepełnosprawności. Skarżący przedstawił orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika iż sam wymaga pomocy innych osób. Skarżący pomimo tego, iż spełnia kryteria dochodowe uzasadniające obciążeniem go obowiązkiem ponoszenia przedmiotowej opłaty to nie posiada on żadnego majątku, mieszka w wynajmowanym mieszkaniu, a dochód, który uzyskuje przeznacza w dużej mierze na leczenie i rehabilitację. Podkreślić należy, iż skarżący jest osobą starszą i z uwagi na to również wymaga opieki.
Następnie pismem z 8 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego poinformował o fakcie śmierci A.D. [...] r. oraz o decyzji organu pierwszej instancji z 8 lutego 2022 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego w całości z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym od 1 stycznia 2020 r. do dnia zmiany wysokości opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 14 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak stosownego oświadczenia pełnomocnika skarżącego potwierdzającego możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 14 lipca 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.
- 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Prawidłowy zaś sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.
W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy ustaliły, że ww. odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez mieszkańca powinni pokrywać zstępni - zatem i skarżący jako syn pensjonariuszki. Następnie organy ustaliły kwotę obciążającą skarżącego na bazie ustalonego "dochodu na osobę w rodzinie", który w ocenie Sądu został ustalony w prawidłowy sposób i nie był co do wysokości kwestionowany przez skarżącego.
W przedmiotowej sprawie istniały co do zasady podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. W realiach rozpoznawanej sprawy organy podjęły bowiem działania zmierzające do zawarcia ze skarżącym umowy regulującej zasady odpłatności za pobyt matki w placówce – pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z 20 września 2021 r. i negatywna odpowiedź skarżącego na powyższe z 11 października 2021 r. Tym samym spełnione zostały formalne przesłanki do ustalenia odpłatności skarżącego w formie decyzji administracyjnej określającej płatności za pobyt matki skarżącego w placówce.
Jest to też o tyle istotne, że odmowa skarżącego zawarcia umowy wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości skarżącego, który to aspekt (jak zasadnie zarzuca się w skardze) został pominięty w sprawie. Zatem, choć w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było decyzyjne określenie opłaty za pobyt mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym, to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było wzięcie pod uwagę wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tym przepisie.
W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej został znowelizowany z dniem 4 października 2019 r. ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. poz. 1690) poprzez dodanie na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy nowelizującej, ust. 2d-2f. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy. Skoro zatem ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 (por.: wyrok m.in. WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r., II SA/Po 143/21).
Mając na uwadze, że skarżący odmówił zawarcia zaproponowanej przez organ umowy w sprawie odpłatności za pobyt matki w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym uznać należy, że organy prawidłowo na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, ustaliły wysokość spornej opłaty w drodze decyzji.
W ocenie Sądu organy nie dokonały jednak w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czym w istotny sposób naruszyły wskazane regulacje oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i pominięcia lub uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie na tle wykładni przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2022 r., II SA/Op 20/22), że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, a jednocześnie z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty.
Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 721/20; WSA w Gliwicach w wyroku z 21 grudnia 2021 r., II SA/Gl 802/21).
W niniejszej sprawie, analiza treści decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy ustalając wysokość spornej opłaty uwzględniły w przypadku skarżącego wyłącznie ograniczenia wynikające art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą wstępni w przypadku jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Organy zupełnie natomiast pominęły określony również w art. 61 ust. 2d powoływanej ustawy istotny aspekt sprawy dotyczący "możliwości skarżącego" do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organy nie uwzględniły wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca pozostawia organowi i należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.).
W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem skarżącego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku dochodowego, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Jest to tym bardziej istotne, że organ pierwszej instancji w dacie wydawania swojej decyzji o ustaleniu opłaty znał "szczególną" sytuację skarżącego. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podnosił argumentację dotyczącą braku kontaktu z matką, pobyt w dzieciństwie w placówkach opiekuńczych. Przede wszystkim jednak organ winien wziąć pod uwagę, na gruncie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego i jego niepełnosprawnością, co w sposób wydatny przekładało się na istotnie zwiększone wydatki na leczenie i rehabilitację oraz pozostałe koszty związane z utrzymaniem skarżącego. Tym bardziej, że wskazane powyżej okoliczności nie budziły już żadnych wątpliwości organu co do ich oceny w związku z wydawaniem przez organ pierwszej instancji lutym 2022 r. decyzji o zwolnieniu skarżącego z opłaty. Organ powyższe argumenty skarżącego uznał za zasadnicze i co najważniejsze uzasadnione dla rozstrzygnięcia – wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego całkowicie z opłaty za pobyt matki w DPS (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 8 lutego 2022 r., znak WPS.4137.677.5.2022).
Okoliczności te mogły zatem mieć również znaczenie w kontekście konieczności uwzględniania ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, tj. możliwości skarżącego już na etapie wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności.
Reasumując, skoro organy nie rozważyły "możliwości" skarżącego co do ponoszenia opłat za pobyt matki w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym, jako mających znaczenie dla ustalenia obowiązku skarżącego na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a stanowisko organów co do ustalenia wysokości opłaty uznać należy za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla oceny możliwości skarżącego.
W konsekwencji Sąd stwierdził, ze organy naruszyły w sposób istotny przepisy art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z zawartą art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to m.in. obowiązek podejmowania działań zgodnie z normami obowiązującego prawa tak materialnego jak i regulującymi procedurę podejmowania decyzji. W zakresie procedury art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny.
Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać podstawy faktyczne i prawne dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Nie wyjaśniając okoliczności dotyczących "możliwości" skarżącego organy nie zrealizowały obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych. Nie można tym samym uznać, że podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stosownie do wymogów ustawy oraz, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wobec zgromadzonych dowodów przeprowadzony został prawidłowy proces ich wartościowania i analizy.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odpłatności za pobyt A.D. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym wyłącznie dla skarżącego, a nie dla wszystkich jej zstępnych, w ocenie Sądu, zarzut ten odniesiony jedynie do aspektu prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ pierwszej instancji faktycznie prowadził równolegle odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia obowiązku dokonywania opłat za pobyt A.D. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym wobec córki pensjonariuszki, tj. I.D. Zakończyło się ono wydaniem decyzji administracyjnej - ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w placówce (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 28 października 2021 r.), która to decyzja określiła opłatę dla córki A.D.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera krąg osób w stosunku, do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, czyli tak jak ma to miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe (jak w niniejszej sprawie).
Natomiast nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. przykładowo: wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19; wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 61/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 994/19; wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1527/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lipca 2021 r., II SA/Go 615/21; wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 277/21; wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 305/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., II SA/Rz 435/19).
W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., VIII SA/Wa 238/19 oraz WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., II SA/Łd 711/19). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji częściowo wykonał prawidłowo ten obowiązek, ustalając sytuację dochodową i możliwości płatnicze zobowiązanych zstępnych pensjonariuszki Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczego. Tym niemniej jednak organ nie informując skarżącego o prowadzonym równolegle postępowaniu i nie umożliwiając mu czynny udział w tym postępowaniu naruszył jego prawa. Pozbawił go możliwości kontrolowania oświadczeń pozostałych osób co do ich stanu majątkowego i dochodów, co w konsekwencji przyczyniałoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.
Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji – pkt 1 wyroku.
Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata).
Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa końcowego rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić, których uprzednio zaniechał. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej przy uwzględnieniu wskazanych ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i przedstawionej przez Sąd w tym zakresie wykładni, uwzględni przy tym dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację i wyjaśnienia przedłożone przez stronę z uwzględnieniem "możliwości" skarżącego, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. is