Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania L. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], w części merytorycznej dotyczącej nakazania L. P. wykonania wskazanych robót budowlanych oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia 31 marca 2020 r.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 5 lipca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej A z siedzibą w R. o sprawdzenie prawidłowości budowy płotu rozgraniczającego działkę Wspólnoty z działką budowlaną nr 398, której współwłaścicielem jest L. P..
Decyzją z [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud."), nakazał I. B., B. B., T. M. i L. P. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości nr ewid. 398, obręb [...] w R. przy ul. A od strony działki nr ewid. 402/1 i 389/26, z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. tj. do wysokości 1,50 m i z elementów o wypełnieniu do 50%, w terminie do 30 czerwca 2019 r.
W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ zwrócił uwagę na przedwczesność wydanego rozstrzygnięcia i braki w materiale dowodowym sprawy. Wskazał, iż kluczowym elementem wymagającym ustalenia jest data wykonania ogrodzenia oraz fakt, czy zostało ono wykonane, w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud. Ponownych czynności wyjaśniających wymagał również przyjęty w sprawie krąg stron postępowania.
Kontynuując postępowanie organ I instancji, na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr [...] ustalił, że prawo własności działki nr ew. 398, położonej w R. przy ul. A, przysługuje wyłącznie L. P..
Następnie pismem z 24 stycznia 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia nieruchomości nr ew. 398 od strony działki nr ew. 402/1 i 389/26 obręb [...].
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 19 lutego 2019 r. w obecności przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej A z siedzibą w R. stwierdzono, że między działkami oznaczonymi nr ewid. 398 oraz 389/26, 402/1 (własność Gminy Miasta R.), znajduje się płot z płyt betonowych - 10 przęseł. Przęsła składają się z czterech płyt betonowych pełnych. Z uwagi na ukształtowanie terenu przebieg ogrodzenia zrealizowany został z uskokami. Wysokość ogrodzenia od poziomu terenu do górnej krawędzi wynosi od 2,06 m do 2,13 m. Według oświadczenia K. Ł. ogrodzenie zostało wybudowane w lipcu 2018 r. Właścicielka nieruchomości – L. P. pomimo wezwania nie stawiła się na kontroli (nie podjęła korespondencji).
W dniu 7 marca 2019 r. PINB ponownie podjął próbę przeprowadzenia oględzin nieruchomości w obecności L. P.. Jak wynika z treści protokołu oględzin, właściciel nie stawił się.
Pismem z 16 kwietnia 2019 r. organ I instancji, w trybie art. 50 k.p.a., wezwał L. P., do złożenia wyjaśnień w sprawie.
Odpowiadając na powyższe strona w piśmie z 10 maja 2019 r. stwierdziła, że ogrodzenie na posesji znajdującej się na ulicy A, o wysokości 2 metrów, istnieje od lat 60-tych lub 70-tych XX wieku, kiedy to postawili je jej rodzice. Wyjaśniła, że w ostatnim czasie wykonała jedynie prace modernizacyjne uszkodzonego ogrodzenia, ponieważ przez znaczny czas nie były prowadzone żadne prace naprawcze, co doprowadziło do uszkodzeń i erozji. W jej ocenie prace, które doprowadziły do wyeliminowania ubytków w ogrodzeniu były niezbędne.
W dniu 24 czerwca 2019 r. K. Ł. złożył w PINB oświadczenie, iż sporne ogrodzenie być może istniało od lat 60-70, ale wówczas było to ogrodzenie z siatki na podmurówce.
W kolejnym piśmie z 17 lipca 2019 r. L. P. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i podkreśliła, że nie wybudowała nowego ogrodzenia w miejscu ogrodzenia nieistniejącego. Ogrodzenie w tej wysokości i w tym miejscu istnieje od lat 60-tych lub 70-tych dwudziestego wieku. Podsumowując, wniosła o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.
W tym stanie rzeczy decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.), nakazał L. P. rozbiórkę części wybudowanego ogrodzenia na nieruchomości nr ew. 398 obręb nr [...] w R. przy ul. A, od strony działki nr ew. 402/1 i 389/26 obręb nr [...] z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. do wysokości 1,50 m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50% - w terminie do dnia 30 października 2019 r.
W odwołaniu od tej decyzji L. P. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź też zmianę zaskarżonej decyzji i wydłużenie terminu na doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. do dnia 30 czerwca 2021 r. Zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 81a § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że ogrodzenie powstało po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że organ nie mógł tego ustalić, przez co nastąpiło rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na korzyść organu, a nie na korzyść strony; art. 6 w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., przez "niewłaściwe zawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin, to jest z naruszeniem siedmiodniowego terminu, skutkiem czego organ naruszył zasadę praworządności oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 51 ust. 1 Pr. bud., przez "nieuwzględnienie przy wyznaczeniu terminu możliwości majątkowych strony, przez co organ wyznaczył zbyt krótki termin na doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem; art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.
Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn.zm. - w skrócie "u.p.z.p."), przez stosowanie wymogów przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego, mimo że budowa ogrodzenia nastąpiła przed jego uchwaleniem.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania wykonania określonych robót budowlanych i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekając w tym zakresie o nowym terminie do 31 marca 2020 r.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności należało przesądzić, czy budowa ogrodzenia, według stanu prawnego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, miała cechy samowoli budowlanej. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił, co oświadczyły zgodnie obie strony postępowania, czyli zarówno właściciel działki nr ewid. 398 L. P., jak i przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej A w R. – K. Ł., że przybliżony okres powstania pierwotnego ogrodzenia to przedział między latami 60-tymi a 70-tymi XX wieku. Obie strony zgodziły się również, że w 2018 r. przy spornym ogrodzeniu L. P. wykonała roboty budowlane, z tą różnicą, że właścicielka w piśmie z 10 maja 2019 r. określiła owe roboty budowlane jako modernizację, czyli "prace, które doprowadziły do wyeliminowania ubytków w ogrodzeniu".
Natomiast K. Ł. 24 czerwca 2019 r. oświadczył, że pierwotnie istniejące ogrodzenie wykonane było z "siatki na podmurówce", zaś istniejące obecnie ogrodzenie z płyt ogrodzeniowych zostało wykonane w 2018 r. Ustalenia poczynione w toku oględzin przeprowadzonych 19 lutego 2019 r. potwierdziły wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych. "Przęsła składają się z czterech płyt betonowych". Przez pojęcie budowy prawodawca rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud.). Remontem zaś jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Oceniając zebrany materiał dowodowy, organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji zakładające, że wyroby budowlane wykorzystane do wykonania ogrodzenia i sposób jego wykonania świadczą o tym, iż roboty budowlane wykonane przez L. P. w 2018 r. nie były modernizacją/remontem, a należy je zakwalifikować jako odbudowę ogrodzenia. Postawiona teza znajduje poświadczenie w materiale fotograficznym załączonym do protokołu.
Dalej organ przywołał brzmienie art. 28 Pr. bud. i stwierdził, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Natomiast budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...) wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Uwzględniając powyższe organ wskazał, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia biegnącego w linii między działkami oznaczonymi nr ewid. 398, 402/1 i 389/26, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego - zawartymi w protokole z oględzin przeprowadzonych 19 lutego 2019 r. - nie przekracza 2,20 m i wynosi dokładnie 2,06m - 2,13m. A contrario, kontrolowany obiekt budowlany nie podlega reglamentacji zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. i art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., które dotyczą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia robót budowlanych.
Zatem, bezsprzecznie inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 i w art. 49b Pr. bud. Powyższy wniosek nie zwalniał jednak organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy roboty budowlane, choć niezwiązane z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, są zgodne z prawem, w tym z przepisami ustawy Prawo budowlane i sztuką budowlaną oraz, czy nie zachodzi potrzeba wyeliminowania skutków naruszeń, jeżeli je ujawniono. Podstawę działania organów nadzoru budowlanego w tym przypadku stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. stanowi konsekwencję wykazania przez organ nadzoru budowlanego, spełnienia dyspozycji normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4, ponieważ sporne ogrodzenie narusza przepisy prawa, do których należy zaliczyć postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W myśl art. 51 ust. 7 Pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał tym samym czynności organu I instancji zmierzające do zbadania zgodności wybudowanego ogrodzenia z pozyskanym od Burmistrza Miasta R. wypisem i wyrysem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującym działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 398. Plan miejscowy przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w R., nr [...] z dnia [...] roku (wraz z późniejszymi zmianami). Zgodnie z postanowieniami planu, wskazana działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem - 4.182. MNp - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Powołany akt prawa miejscowego zakazuje na tym obszarze realizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5 m oraz ogrodzeń z elementów o wypełnieniu powierzchni powyżej 50%. Przepis uregulowany w § 2 ust. 1 pkt 5 planu nie ma zastosowania do niniejszej nieruchomości. Organ I instancji nie dopatrzył się w analizowanym stanie faktycznym naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn.zm.). Poczynione ustalenia faktyczne i prawne zasadnie stanowiły więc podstawę nałożenia na inwestorkę obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia do wysokości 1,50 m, a także wykonaniu ww. ogrodzenia z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50%. Zastrzeżeń organu II instancji nie budził również wybór adresata kontrolowanej decyzji, bowiem zgodnie z art. 52 Pr. bud. adresatem nakazanych w decyzji administracyjnej czynności, o których mowa m.in. w art. 51 Pr. bud. są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. L. P. jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ulicy A. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a tym samym wydana przez niego decyzja z 25 lipca 2019 r. jest prawidłowa pod względem proceduralnym oraz materialno-prawnym. Stwierdzenie przez organ I instancji naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym ustawodawca w art. 14 pkt 8 u.p.z.p. nadał rangę przepisów prawa miejscowego wykluczyło możliwość stwierdzenia, że inwestycja (ogrodzenie) została wykonana przez inwestora zgodnie z przepisami prawa. Tym samym należało wszcząć procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50-51 Pr. bud. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OPS 1/16: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budową i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ".
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wobec wyczerpania, w czasie toczącego się postępowania odwoławczego, terminu określonego skarżonym rozstrzygnięciem niezbędnym było skorzystanie z uprawnień przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skorygowanie brzmienia sentencji inkryminowanej decyzji w zakresie terminu realizacji nałożonego obowiązku.
Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo zawiadomił L. P. o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 19 lutego 2019 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, na którym A S.A. naniosła terminy zarówno pierwszej, jak i drugiej próby doręczenia pisma. Zwrot do organu I instancji niepodjętej w terminie przesyłki nastąpił 12 lutego 2019 r., o czym świadczy stempel pocztowy. Nadto, jak wynika z akt sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB umożliwił stronom skorzystanie z przysługującego im prawa określonego w art. 10 § 1 k.p.a., o czym świadczy nie tylko pismo PINB w R. informujące o w/w prawie, ale także pisma stron złożone w organie nadzoru budowlanego pierwszej instancji 17 lipca 2019 roku (pismo L. P. złożone po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, co nastąpiło 11 lipca 2019 r.), oraz 24 czerwca 2019 roku (oświadczenie K. Ł.).
W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do spełnienia okoliczności przewidzianej w art. 81a § 1 k.p.a. Motywy dokonania takiej, a nie innej oceny materiału dowodowego organ I instancji przedstawił w treści zaskarżonej decyzji z [...] r., nr [...]. [...]WINB zauważył, że datę wykonania prac przy ogrodzeniu wskazała sama odwołująca. W konsekwencji chybione okazały się zarzuty wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w nienależycie ustalonym stanie faktycznym, poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak prawidłowego umotywowania stanowiska organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., art. 29 u.p.z.p., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z 79 § 1 k.p.a., powielając w tym zakresie w znaczącej mierze argumentację z odwołania od decyzji. Dodatkowo autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez brak zawieszenia postępowania w sprawie mimo, że jej rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co wprost doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla strony. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wymienionych w treści skargi dokumentów na okoliczność wykazania kosztów doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na okoliczność wykazania wysokości zobowiązań skarżącej; braku możliwości wykonania obowiązku wskazanego w decyzji w terminie w niej wskazanym; zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz na okoliczność wykazania przesłanek obligatoryjnych do zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że organy obu instancji nie ustaliły, kiedy doszło do budowy ogrodzenia, to jest czy budowa była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. W takiej sytuacji powstała istotna i niedająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego, która zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. powinna doprowadzić do uznania okoliczności korzystnych dla strony. Skarżąca ponownie stwierdziła, że ogrodzenie o wysokości 2 metrów istniało na jej działce od około lat 60-tych XX wieku, kiedy to postawili je jej rodzice. Zdaniem strony organ powinien być w posiadaniu odpowiednich mapek, które ten fakt potwierdzają. Ponownie wskazała, że w ostatnich latach wykonała jedynie prace dotyczące zniszczonego ogrodzenia, ponieważ nikt nigdy o nie dbał. Prace powyższe były konieczne, ponieważ ogrodzenie miało ubytki i wchodziły przez nie dzikie zwierzęta (m.in. psy). Prace, które doprowadziły do wyeliminowania ubytków w ogrodzeniu były niezbędne.
Po ich dokonaniu zniknął problem dzikich zwierząt wchodzących na podwórko. Według strony w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zbudowania nowego ogrodzenia, a prowadzone postępowanie nie ma żadnego merytorycznego związku z jakimikolwiek naruszeniami prawa budowlanego, które to naruszenia nie istnieją. Sam fakt istnienia przęseł betonowych bez określenia daty ich powstania nie daje podstawy do uznania, że do wymiany ich wszystkich doszło w 2018 r. Skarżąca dokonała remontu ogrodzenia, a organ nie dysponuje ani jednym dowodem, z którego wynikałoby jak wyglądało ogrodzenie przed remontem. Także zebrany w sprawie materiał fotograficzny nie pozwala na ustalenie, kiedy doszło do remontu ogrodzenia oraz czy remont objął całość, czy tylko część ogrodzenia.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że przeprowadzenie rozbiórki wymaga znacznych nakładów finansowych. Po rozebraniu ogrodzenia należy postawić nowe ogrodzenie. Organ ustalił termin realizacji robót budowlanych bez uwzględnienia możliwości zarobkowych strony. Wyznaczony termin powinien być odpowiednio długi, aby wykonanie nałożonych obowiązków było możliwe. Skarżąca nie jest w stanie doprowadzić ogrodzenia do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego w terminie 3-4 miesięcy. Strona na dokonanie takich działań potrzebuje około 1,5 roku (około 18 miesięcy).
Ponadto autor skargi stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ogrodzenie istniało zanim został uchwalony plan miejscowy, to jego postanowienia nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie. Skarżąca dodała nadto, że organ miał wiedzę o złożeniu przez stronę wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, co – w jej ocenie - stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do toczącego się postępowania i powinno skutkować jego zawieszeniem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sama zmiana planu może doprowadzić do sytuacji, w której dalsze rozpoznawanie niniejszej sprawy stanie się bezprzedmiotowe.
Dodatkowo, według skarżącej, z wykładni językowej art. 79 § 1 k.p.a. wynika, że między dniem zawiadomienia strony o oględzinach, a dniem ich przeprowadzenia powinno upłynąć minimum siedem dni, na co wprost wskazuje zwrot "przynajmniej na siedem dni przed terminem". W takich okolicznościach do oględzin powinno dojść najwcześniej 20 lutego 2019 r., to jest po upływie siedmiodniowego terminu. Przeprowadzenie oględzin 19 lutego 2019 r. zostało dokonane z naruszeniem w/w przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 26 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podtrzymał zawarte w niej wnioski dowodowe.
Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Pełnomocnik skarżącej zgłosił zastrzeżenia do protokołu (art. 105 p.p.s.a.) podnosząc, że zawarte w skardze wnioski dowodowe mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada więc, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. M. w części merytorycznej dotyczącej nakazania L. P. wykonania określonych robót budowlanych oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzeczeniu w tym zakresie o nowym terminie jego wykonania do dnia 31 marca 2020 r., stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.
W rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jak wynika natomiast z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
- 1. (art. 51 ust. 7 Pr. bud.).
Mając na uwadze przytoczone regulacje wskazać przede wszystkim trzeba, że pod pojęciem "przepisów", użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., podobnie jak "stan zgodny z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. należy rozumieć również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 10 września 2019 r. II OSK 3516/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych – dostępny na www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że podstawową zasadą wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane, a unormowaną w art. 28 ust. 1 Pr. bud., jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 Pr. bud. wymienia enumeratywnie przypadki budowy określonych obiektów i wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 Pr. bud. normuje sytuacje, gdy budowa i wykonywanie określonych w nim robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca pod pojęciem "budowy" rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud.), zaś pod pojęciem "robót budowlanych" rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud.).
Remontem w myśl art. 3 pkt 8 Pr. bud. jest natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W kontrolowanej sprawie istotą sporu jest ocena prawidłowości wykonania ogrodzenia rozgraniczającego nieruchomość stanowiącą własność skarżącej nr 398 oraz nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej A w R. nr 402/1 i nr 389/26.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego wynika, że na terenie działki nr 398 wykonane zostały roboty budowlane przy ogrodzeniu, które organ prawidłowo zakwalifikował jako odbudowę (art. 3 pkt 6 i 7 Pr. bud.). Jak trafnie stwierdził [...]WINB w motywach zaskarżonej decyzji strony postępowania inaczej oceniają wykonany przy ogrodzeniu zakres robót budowlanych, co tym samym rzutuje również na przyjętą przez organ kwalifikację wykonanych robót z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa materialnego.
Skarżąca twierdzi bowiem, że wykonała jedynie niezbędne prace naprawcze przy ogrodzeniu (remont/modernizacja w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud.), które jak wywodzi wybudowali jeszcze jej rodzice w latach 60 lub 70 XX wieku. Natomiast przedstawiciel Wspólnoty stoi na stanowisku, że doszło do postawienia nowego ogrodzenia, składającego się z płyt betonowych. Przyznaje co prawda, że pomiędzy nieruchomościami istniało ogrodzenie, jednak pierwotnie było ono wykonane z siatki i na fundamentach, a nie jak obecnie z płyt betonowych.
Stwierdzić wobec tego trzeba, że załączona do protokołu oględzin z 19 lutego 2019 r. dokumentacja fotograficzna jednoznacznie przeczy stanowisku skarżącej, jakoby w sprawie niniejszej przedmiotem sporu był płot niemalże 50-60-letni, jako że w tej sprawie z całą pewnością mamy do czynienia ze stosunkowo nowym obiektem budowlanym. W trakcie wspomnianych oględzin ustalono bowiem, że pomiędzy działkami nr ew. 398 oraz 396/26 i 402/1, znajduje się płot z płyt betonowych -10 przęseł. Przęsła składają się z czterech płyt betonowych pełnych. Z uwagi na ukształtowanie terenu przebieg ogrodzenia zrealizowany został z uskokami, a jego wysokość kształtuje się od 2,06 m do 2,13m.
Podkreślić nadto trzeba, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kwestionowała także przyjęty przez organ za przedstawicielem Wspólnoty okres wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu ustalony na rok 2018, choć co równie istotne w składanych w toku postępowania administracyjnego pismach (vide: str. 7 odwołania z 23 listopada 2018 r. - k.15 akt I instancji, pisma z 10 maja 2019 r. i 17 lipca 2019 r. - k. 24 i 28 akt I instancji, str. 3 i 4 odwołania z 27 listopada 2018 r. - akta II instancji) podkreślała, iż w "ostatnich latach", wykonała po uzbieraniu niezbędnej kwoty "jednorazowo" niezbędne przy ogrodzeniu prace. Trzeba w związku z tym uwzględnić, że skarżąca twierdzi co prawda, iż mieszkała na terenie spornej nieruchomości od 2004 r., to jej jedynym właścicielem na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] jest dopiero od dnia 19 września 2018 r., kiedy to w drodze umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki nabyła udziały we współwłasności nieruchomości.
Natomiast przedstawiciel Wspólnoty w lipcu 2018 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z wnioskiem o sprawdzenie prawidłowości budowy ogrodzenia rozgraniczającego nieruchomości. W świetle akt sprawy brak jest tym samym podstaw ażeby skutecznie podważyć ustalenia organu co do okresu wykonania robót budowlanych przy spornym ogrodzeniu. Sama skarżąca zresztą nie zdołała zakwestionować ustaleń organu w tym zakresie, twierdząc wyłącznie, że opierają się one na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodów, z czym tutejszy Sąd nie może się zgodzić.
Dodać w tym miejscu trzeba, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., a to dlatego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do jego oceny i ustalonego w związku z tym stanu faktycznego sprawy.
Prawidłowe są wreszcie ustalenia organu, że na wykonanie spornych robót budowlanych skarżąca nie musiała legitymować się decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę ani zgłoszeniem, jako że wysokość ogrodzenia od poziomu terenu do górnej krawędzi, o czym była wcześniej mowa, wynosi od 2,06m do 2,13m, zatem nie przekracza 2,20m. Otóż, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji (odbudowy) ogrodzenia, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Nie oznacza to jednak, że kontrola wykonanych przy ogrodzeniu prac budowlanych choćby z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa miejscowego czy przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, została zupełnie wykluczona.
Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA 2017/1/2, Lex nr 2116795) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
Oceniając w tym kontekście roboty budowlane wykonane przy ogrodzeniu zgodzić się trzeba z organem, że nie naruszają one wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), choć pozostają w jawnej sprzeczności z regulacjami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 30 marca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z późn.zm.). Nieruchomość nr ew. 398, stanowiąca własność skarżącej, położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W obszarze planu, co jasno wynika z brzmienia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. g planu (§ 2 normuje zasady kształtowania zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze) lokalny prawodawca zakazał realizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5m oraz ogrodzeń z elementów o wypełnieniu powierzchni powyżej 50%.
Jak prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji sporne ogrodzenie nie spełnia wspomnianych wymogów zarówno co do jego wysokości jak i wielkości wypełnionej powierzchni, co stanowiło dostateczną podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę części ogrodzenia wybudowanego z płyt betonowych i doprowadzenie go do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. tj. do wysokości 1,50m i z elementów o wypełnieniu powierzchni do 50 %, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w części merytorycznej.
Przechodząc do oceny kolejnego zagadnienia, a mianowicie zmodyfikowanego zaskarżoną decyzją terminu na wykonanie nakazanych robót budowlanych "do dnia 31 marca 2020 r.", stwierdzić trzeba, że termin, o którym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., ma charakter procesowy i może zostać wydłużony na wniosek strony. Błędne jest jednak przekonanie autora skargi, że organ określając w decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., termin wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, powinien uwzględnić sytuację majątkową strony, która twierdzi, że sporne roboty budowlane będzie mogła wykonać dopiero w 2021 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu przy czym winien być określony z jednej strony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki, zaś z drugiej strony uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków (vide: wyroki NSA z 18 września 2019 r. II OSK 2616/17 – Lex nr 2727558, 16 stycznia 2018 r. II OSK 1231/17 – Lex nr 2457663 oraz WSA w Rzeszowie z 8 października 2019 r. II SA/Rz 784/19 – Lex nr 2742484).
Mając zatem na względzie fakt, że organ odwoławczy wydłużył termin do 31 marca 2020 r., który pierwotnie został wyznaczony przez organ pierwszej instancji do 30 października 2019 r., brak jest podstaw do twierdzenia, że termin został zakreślony wadliwie z pominięciem okoliczności sprawy niniejszej. Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć trzeba, że z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia, wbrew temu co przyjmuje skarżąca, nie wynika wcale obowiązek rozebrania ogrodzenia w całości, z czym rzekomo ma się wiązać konieczność wybudowania nowego ogrodzenia i poniesienia znacznych nakładów finansowych, lecz obowiązek rozebranie części ogrodzenia, tak by w rezultacie czyniło ono zadość wymogom prawa miejscowego. Plan miejscowy zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest przepisem obowiązującego prawa, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Omawiany zarzut potwierdza też świadomość po stronie skarżącej, iż wykonane przez nią ogrodzenie pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym, a przywrócenia do stanu pożądanego mogłoby nastąpić dopiero w roku 2021 gdy zgromadzi fundusze.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było również podstaw do zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualna przyszła (aczkolwiek niepewna) zmiana przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, jako że w tym wypadku miarodajny był stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Prowadzenie prac planistycznych nad zmianą planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało ocenić jako chybiony.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Jak zostało to już ustalone ogrodzenie (płot) zostało odbudowane przez skarżącą w 2018 r. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie może być więc mowy o wstecznym działaniu przepisów prawa miejscowego z 2000 r. w stosunku do płotu wybudowanego w latach 60 XX wieku.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a., albowiem zawiadomienie o terminie oględzin, które miały się odbyć 19 lutego 2019 r. wysłano do inwestorki, a jego doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym (art. 44 § 4 k.p.a.) w dniu 8 lutego 2019 r. Przesyłka była dwukrotnie awizowana i wobec jej niepodjęcia przez stronę, została zwrócona organowi. Prawidłowość doręczenia zawiadomienia o terminie oględzin nie budzi zastrzeżeń. Nie można więc twierdzić, że termin oględzin wyznaczony na 19 lutego 2019 r. narusza wymogi art. 79 § 1 k.p.a.
Jeśli zaś chodzi o wnioski dowodowe zawarte w treści skargi, to orzekając o ich oddaleniu, Sąd miał na uwadze fakt, iż pozostają one bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.
Reasumując, skoro zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
M. D.