Uzasadnienie
II SA/Łd 218/20
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta T. odmówił A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M.A. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała bowiem, gdy miała 54 lata, czyli nie w okresie do 18 roku życia oraz nie później niż do ukończenia 25 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że pomimo wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 obowiązuje ta norma, organ zobowiązany jest stosować przepisy prawa i działać w granicach i na podstawie prawa. Zapisana norma rangi ustawowej jest wiążąca dla organu wydającego decyzję i nie może jej samodzielnie wyeliminować z systemu prawa oceniając zgodność z Konstytucją RP.
Ponadto Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w informacji zamieszczonej na strome internetowej odnoszącej się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. wskazało, że organ jest zobligowany do stosowania obowiązującej wykładni prawa i nie może stosować jej dobrowolnie, gdyż narazi się na bezpodstawne wypłacanie świadczeń i skutkować to będzie brakiem dotacji za wypłacone świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania A. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ II instancji wyjaśnił, że M.A. (ur. 20.12.1935 r.), matka skarżącego, w związku z opieką, nad którą ubiega się o przedmiotowe świadczenie, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r., tj. orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w T. z dnia [...] r. nr akt [...] została zaliczona do I grupy inwalidów. Inwalidztwo jest spowodowane stanem narządu wzroku. Inwalidztwo jest trwałe. A. A., w złożonym w dniu 30.09.2019 r. oświadczeniu podał, że 31.07.2019 r. zamknął działalność gospodarczą ze względu na konieczność stałej opieki nad matką, która jest osobą niewidzącą, ma choroby stawów i kręgosłupa, wymaga całodobowej opieki; pomaga matce w codziennych czynnościach jak: zakupy, sprzątanie, wizyty u lekarza.
W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego matki nie powstał w żadnym z terminów wskazanych w tym przepisie. Kolegium przywołało jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie.
Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie u.ś.r. kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii, np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.
Ponadto, jeśli chodzi o wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku skutki ww. rozstrzygnięcia, do których odniósł się organ I instancji, wyjaśnić należy, iż uzasadnienie wyroku zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, ale nie zastępuje go jednak. Brak jest także podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia 26.04.2019 r., sygn. akt I OSK 8/19 i z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, CBOSA).
Kolegium podkreśliło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być również informacja Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na strome internetowej dotycząca skutków wejścia w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, na którą powołał się organ, albowiem nie miała ona normatywnego charakteru. Informacja ta nie jest wiążąca dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia.
W związku z powyższym rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ pierwszej instancji z tego obowiązku nie wywiązał się. Nie ustalił treści normy prawnej, na podstawie której miał obowiązek rozpatrzyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż w świetle zapisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało.
Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (por. wyroki NSA: z 05.06.2007 r., I OSK 1411/06, LEX nr 344871; z 27.07.2011 r., I OSK 558/11, LEX nr 1082783; z 12.07.2012 r., I OSK 101/12, LEX nr 1225528). Powołując się na judykaturę Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej i osobistej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo organy właściwe są obowiązane zbadać, czy w odniesieniu do danego stanu faktycznego ziścił się ów związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że M. A. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący mieści się też w kręgu podmiotów zobowiązanych do alimentacji wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i sprawuje opiekę nad matką. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku organu I instancji, nie występuje natomiast związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a rezygnacją przez niego z zatrudnienia, w tym wypadku z prowadzenia działalności gospodarczej. Według danych z CEDDG skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31.07.2019 r. (wykreślonej z rejestru dnia 01.08.2019 r.), zawieszonej od 27.04.2017 r. Wedle oświadczenia skarżącego zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej z powodu pogorszenia się stanu zdrowia matki i rezygnacji sąsiadki, która jej pomagała. Ze względu na stan zdrowia matki nie poszukuje pracy, nawet na pół etatu.
Z ustaleń pracownika socjalnego dokonanych w trakcie przeprowadzonego dnia 25.10.2019 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. A. niedowidzi (posiada znaczny stopień niepełnosprawności spowodowany stanem narządu wzroku), ma migotanie przedsionków, nadciśnienie, osteoporozę, zwyrodnienie stawów, problemy z krążeniem kończyn dolnych. Mieszka sama, nie jest osobą leżącą i niesprawną ruchowo, porusza się w obrębie mieszkania, samodzielnie wykonuje podstawowe czynności higieniczne, sama się ubiera, spożywa posiłki i napoje wcześniej przygotowane przez syna. Raz w tygodniu przy pomocy syna i wnuczki korzysta z kąpieli w wannie lub pod prysznicem. Nie jest natomiast w stanie samodzielnie załatwić spraw urzędowych, co zabezpiecza syn, który robi zakupy i spędza czas z matką, zaspakajając wszelkie jej potrzeby. Pierze, gotuje, zabezpiecza wizyty lekarskie, przygotowuje posiłki, w tym śniadanie na następny dzień i herbatę w termosie.
M. A. nie chce przeprowadzić się do syna, forma w jakiej syn jej pomaga jest dla niej wystarczająca. W ocenie Kolegium podany wyżej zakres opieki sprawowanej nad M.A. nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Zakres opieki skarżącego nad matką w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych i wizyt lekarskich) - takie czynności wykonują również osoby pracujące. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż skarżący był w stanie przy pomocy innej osoby (sąsiadki) zapewnić pomoc w opiece nad matką, w której to uczestniczy także wnuczka M. A..
W ocenie Kolegium obiektywnie jest zatem możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia - w tym wypadku z prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką, tym bardziej, że działalność ta była już i tak zawieszona ponad dwa lata wcześniej przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. A. podniósł zarzut naruszenia:
- 1. art. 7, art. 7b, art. 75 § l i art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo stwierdzenia niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 17 ust. 1b(6) ustawy o świadczeniach rodzinnych, a stanowiącej podstawę prawną decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 17 ust. 1b(6) który utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego;
- 2. art. 7, art. 7b, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, stwierdzającego iż brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia - prowadzenia działalności gospodarczej, a sprawowaną przeze mnie opieką nad matką;
- 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu iż likwidacja działalności gospodarczej poprzedzona wcześniejszym zawieszeniem działalności, nie stanowi spełnienia pozytywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu iż stan niepodejmowania przez stronę zatrudnienia podczas sprawowania opieki nie stanowi spełnienia pozytywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 5. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż kryteria wynikające z przepisu czyli "legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna" są niewystarczające i powinny być poszerzone o dodatkowe ustalenia czy sprawowanie opieki nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że M.A., jest od ponad 30 lat inwalidką I grupy ze wskazaniem, iż wymaga opieki - decyzja ZUS z dnia [...] roku. Ciężar sprawowania opieki spadł wyłącznie na skarżącego. Przez 30 lat skarżący wykonywał działalność gospodarczą, która nie przynosiła wielkich zysków, ale wystarczało dla skarżącego i na opłacenie opiekunki dla matki. Sama nie mogła opłacać ze względu na niską emeryturę. Wraz z pogorszeniem się koniunktury na rynku, dochody z firmy zmalały i mimo iż były wystarczające dla skarżącego, jednak nie na tyle duże, aby mógł dalej pracować i sponsorować matce opiekę. Tym bardziej iż wraz z wiekiem jej stan zdrowia bardzo się pogorszył co wymusiło zwiększenie zaangażowania w sprawowaniu opieki. Nie mogąc pogodzić opieki i prowadzenia gospodarstwa domowego matki, własnego gospodarstwa domowego oraz prowadzenia firmy - która wymaga większego zaangażowania niż etatowe 8 godzin, skarżący postanowił zlikwidować działalność gospodarczą zawieszając ją wcześniej na czas wyprzedaży maszyn i towaru.
Dopóki miał oszczędności, opiekował się matką, posiłkując się raz na tydzień na zasadzie odciążenia, płatną pomocą sąsiadki, i nie prosił nikogo o żadne zasiłki. Gdy oszczędności się wyczerpały, stanął przed wyborem, aby zostawić matkę bez opieki i zająć pracą zawodową, lub opiekować nadal w oparciu o zasiłek opiekuńczy. Skarżący wybrał to drugie i zlikwidował działalność gospodarczą z dniem 31.07.2019. Dnia 12.08.2019 r. złożył wniosek do MOPS o świadczenie pielęgnacyjne, jako bardziej korzystne.
Skarżący podkreślił, że wcześniejsze zawieszenie, jak i późniejsza likwidacja działalności, miała ścisły związek z opieką nad matką. M. A. po operacjach oczu, widzi tylko kontury i plamy w świetle dziennym. Po omacku i z trudem porusza się po mieszkaniu rozpoznając gdzie jest za pomocą dotyku, co pozwala jej na samodzielne dotarcie do WC, do łazienki - aby umyć twarz i ręce w umywalce, do kuchni i do pokoju do łóżka. Raz na tydzień skarżący transportuje matkę do swego domu, aby skorzystała z prysznica, bo w swoim mieszkaniu ma wannę, do której sama nie może wejść ze względu na ograniczenia ruchowe. Ma zaawansowaną miażdżycę, choroby serca - stan przedzawałowy, wysokie ciśnienie, choroby układu pokarmowego, cierpi na osteoporozę, ma zwyrodnienie kręgosłupa i stawów. Bardzo wolno porusza po mieszkaniu - noga do nogi, podtrzymując się ścian. Od roku zaczęły występować sporadycznie - raz na kilka dni - objawy demencji starczej takie jak: nierozpoznawanie rzeczy, problemy z orientacją w przestrzeni co powoduje, że wstaje z łóżka i nie wie jak trafić do WC i kręci się w kółko po pokoju, nie rozpoznając mebli ani kierunku.
Opieka nad matką to codzienne czynności takie jak: przygotowanie obiadu, przygotowanie kolacji i śniadania na następny dzień, przygotowanie gorących napojów w termosach, zmywanie, codzienne zamiatanie i mycie podłóg, gdyż matka nie widzi i podczas jedzenia brudzi podłogę a następnie rozdepcze po całym mieszkaniu, mycie sanitariatów, pranie, czytanie książek, rozmowa, dokonywanie drobnych napraw, robienie i dostarczanie zakupów, załatwianie spraw związanych ze zdrowiem - lekarz, apteka, załatwianie spraw urzędowych i dokonywanie płatności, cotygodniowy transport do domu skarżącego w celach higienicznych. Sama droga do matki i z powrotem plus przygotowanie obiadu, czas na zjedzenie i pozmywanie zajmuje ponad 4 godziny - matka mieszka 6,5 km dalej. Dojazd na 2 autobusy z przesiadkami - bo nie ma bezpośredniego - plus droga na pieszo do przystanku ok. l km i droga od przystanku do matki ponad 1 km.
Sprawowanie opieki nawet w wersji skróconej to 6 godzin dziennie - również w soboty, niedziele i święta, a więc określając średnią miesięczną to więcej niż pełny etat. Wobec powyższego uznanie przez organ II Instancji, iż zakres sprawowanej opieki nad matką nie wymaga konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, bo taką opiekę można wykonywać po pracy, wynika z błędnej oceny stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 17 ust. 1 punkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z powyższego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje w przypadku rezygnacji lub niepodjęcia pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą, wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Natomiast w przypadku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności o stopniu innym niż znaczny świadczenie przysługuje gdy konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka, oraz - konieczność stałego współudziału na co dzień rodzica dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że M. A. (ur. 20.12.1935 r.), matka skarżącego, w związku z opieką, nad którą ubiega się on o świadczenie, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. d) u.ś.r. M. A. orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w T. z dnia 04.10.1989 r. nr akt [...] została bowiem zaliczona do I grupy inwalidów, a inwalidztwo jest spowodowane stanem narządu wzroku i ma charakter trwały.
W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką ze względu na fakt, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, przyznając jednocześnie, że zachodzi związek przyczynowy między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia). Natomiast w postępowaniu drugoinstancyjnym, Kolegium uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., i wskazując, że rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, dokonało odmiennej oceny zakresu sprawowanej opieki, uznając, że zakres ten nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej.
Odnosząc się do kwestii art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała powyżej kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiających uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjnego. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można uznać, że zaprzestanie (likwidacja) działalności gospodarczej przez skarżącego miała miejsce w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest takiego związku, gdyż przed złożeniem wniosku o świadczenie działalność gospodarcza skarżącego była zawieszona przez kilkanaście miesięcy, a zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudniania choćby w niepełnym wymiarze. Z takim stanowiskiem w ocenie Sądu nie sposób się zgodzić.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.
Dokonując oceny zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i rodzaju niepełnosprawności M. A., należy uznać, że zapewnia on matce stałą i długotrwałą opiekę, która choć nie ma charakteru całodobowej, to ma miejsce w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie czy też kontynuację pracy zarobkowej. Warto przy tym zwrócić uwagę, że do wniosków takich doszedł również organ I instancji, dopatrując się ponadto związku przyczynowego między sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Również w tym zakresie należy podzielić pogląd organu I instancji.
Bezsporny jest również fakt, że skarżący zlikwidował działalność gospodarczą 31 lipca 2019 r., zaś wniosek o świadczenie został złożony 12 sierpnia 2019 r. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że przez okres kilkunastu miesięcy, tj. od dnia 27 kwietnia 2017 r. działalność była zawieszona.
Po pierwsze, zgodnie z przepisami u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10, CBOSA).
Analogicznie zatem w judykaturze przyjmuje się, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej może być traktowane jako tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mówi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym miejscu wskazać również należy na przepis art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.), który stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać jako faktyczną rezygnację z jej wykonywania. Zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego (patrz: wyrok WSA w Łodzi z 12 lipca 2018 r., II SA/Łd 432/18, CBOSA).
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, CBOSA).
Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia, nie można również podważać prawa do świadczenia w sytuacji, gdy strona wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) na dzień składania wniosku jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.
Reasumując, w ocenie Sądu, za błędną należy uznać ocenę organu odwoławczego, że z okoliczności faktycznych nie wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, której zakres uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Nie jest trafne odwoływanie się do tego, że w przeszłości skarżący korzystał z odpłatnej pomocy sąsiadki, co obecnie powinno pomóc skarżącemu w takiej organizacji opieki, aby możliwe było podjęcie pracy na część etatu. Sugestia przerzucenia opieki na inną (obcą, zatrudnioną) osobę pozostaje bowiem w sprzeczności z celem wprowadzenia świadczenia pielęgnacyjnego.
Jako że błędna ocena stanu faktycznego doprowadziła do odmowy przyznania świadczenia, czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
A.B.