Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 233/21

Uzasadnienie

II SA/Łd 233/21

W dniu 1 lutego 2021 roku D.K.-W. wystąpiła do Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ż. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. - przesłanie imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2019 roku;
2. - przesłanie imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2020 roku;
3. - przesłanie imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom dodatków motywacyjnych w 2020 roku.

W dniu 15 lutego 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w Ż., wysłała odpowiedź pocztą na adres wskazany we wniosku. Odpowiedź została udzielona w niepełnym zakresie w związku z brakiem zgody części nauczycieli na udzielenie takiej informacji, ze względu na ochronę ich prywatności i prawo do ochrony danych osobowych. Dyrektor uzasadniła swoją decyzję powołując się na przepisy art. 86 oraz motyw 154 RODO (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE) a także w oparciu o art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020, poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] oraz wyjaśnieniami zamieszczonymi na stronie Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zgodnie z którymi podmiot, w którego dyspozycji znajdują się wnioskowane informacje, powinien każdorazowo ocenić czy mieszczą się one w zakresie informacji publicznej i czy ich udostępnienie nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych.

Dodatkowo Dyrektor powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., l PZP 28/93, zgodnie z którą ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.

W odwołaniu D.K.-W. zwróciła się z wnioskiem o uchylenie decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ż. oraz zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udzielenia pełnej żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia odwołania organowi.

W uzasadnieniu odwołania D.K.-W. powołała się na błędy formalne i proceduralne - brak wszystkich elementów decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. oraz konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej, gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto powołuje się na orzecznictwo, zgodnie z którym nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ ten wyjaśnił, że odpowiedź na wnioski o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w ustawowym terminie, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosków (potwierdzenie nadania listu w urzędzie pocztowym dnia 15.02.2021r.) w formie zgodnej z żądaniem wnioskującego. Błędy formalne, tj. brak pouczenia nie mają wpływu na wynik sprawy i nie skutkują nieważnością decyzji administracyjnej. Dyrektor Szkoły Podstawowej w Ż. analizując przepisy RODO oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonała oceny czy udostępnienie informacji publicznej nie naruszy ochrony danych osobowych, prywatności osoby fizycznej oraz dobra osobistego nauczycieli w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Z analizy akt sprawy wynika, że niektórzy nauczyciele nie wyrazili zgody na ujawnienie wysokości przyznanych im nagród i dodatków motywacyjnych i złożyli stosowne pisemne oświadczenia. Informacja publiczna została udzielona w niepełnym zakresie z zachowaniem ochrony prywatności oraz ochrony danych osobowych nauczycieli, których dotyczyła.

Nie mamy więc do czynienia z bezczynnością organu, gdyż zgodnie z orzecznictwem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.

Dyrektor prawidłowo zastosowała prawo do ochrony prywatności i dobra osobistego swoich pracowników, na co wskazują liczne wyroki sądów administracyjnych.

Organ podniósł, iż informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, nie zaś informacja o wynagrodzeniu osoby określonej z imienia i nazwiska. Wkraczanie w sferę prywatności tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki mogą być taką ochroną objęte.

Dyrektor Szkoły Podstawowej w Ż. udzieliła więc odpowiedzi na wniosek o udostępnienie w sposób, który nie narusza dobra osobistego i prywatności osób, które nie wyraziły zgody na udzielenie informacji dotyczącej uzyskanych nagród czy dodatków motywacyjnych w roku 2019 i 2020.

Jeśli chodzi o status nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego to organ wyjaśnił, że ustawodawca nie stworzył precyzyjnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną i nie określił w ustawie wprost, że nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym. W takich kwestiach dyrektorzy szkół, proszeni o dostęp do informacji, pozostawieni są sami sobie, a trudno wymagać, by samodzielnie analizowali linie orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeśli chodzi o nauczycieli warto podkreślić, że nie biorą oni udziału w wykonywaniu władzy publicznej, ani nie mają istotnego wpływu na dysponowanie środkami publicznymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.K.-W. podniosła, że żądana przeze nią informacja o wysokości dodatków motywacyjnych i nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynagrodzenie to stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem strony użyte w art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną.

Skarżąca wniosła zatem o rozpatrzenie skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym do zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ż. do udzielenie jej informacji publicznej w żądanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić przy tym należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy B. z [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zakres żądania informacji publicznej skierowanej przez skarżącą do Dyrektora Szkoły Podstawowej w Ż. obejmował w niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: - przesłania imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2019 roku; przesłanie imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w 2020 roku; przesłanie imiennej listy nauczycieli wraz ze wskazaniem wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom dodatków motywacyjnych w 2020 roku.

W stanie faktycznym sprawy, Dyrektor Szkoły Podstawowej w Ż., w związku z tak sformułowanym wnioskiem, udzielił odpowiedzi, jednakże w niepełnym zakresie, w związku – jak wyjaśnił organ - z brakiem zgody części nauczycieli na udzielenie takiej informacji, ze względu na ochronę ich prywatności i prawo do ochrony danych osobowych. Stanowisko Dyrektora Szkoły podtrzymał Wójt Gminy B., orzekający jako organ odwoławczy. Z takim podejściem do rozumienia informacji publicznej nie zgadzała się skarżąca, argumentując, że żądana informacja o wysokości dodatków motywacyjnych i nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020, poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].

W ocenie organów natomiast żądana informacja może być udzielona jedynie w takim zakresie w jakim nie narusza prawa do prywatności, a takowe naruszenie będzie miało miejsce w przypadku przekazania informacji wypłaconych nagrodach ze wskazaniem określonej osoby z imienia i nazwiska. Tak zarysowany spór stał się przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie.

Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych na wstępie zauważyć należy, iż w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Warunki te zostały w sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Szkoły Podstawowej jest organem władzy publicznej a zatem jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącej z 1 lutego 2021 r. - udostępnienia informacji w zakresie wypłaconych przez organ (z okazji Dnia Edukacji Narodowej) nauczycielom nagród finansowych oraz żądanie przekazania informacji o wypłaconych dodatkach motywacyjnych stanowiło - zdaniem Sądu - informację publiczną.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co zostało już wskazane, że dyrektor publicznej szkoły jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jak również dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dyrektor szkoły jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne.

W kontekście powyższego przepisu konieczne jest zatem rozważenie, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i nie realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Oznacza to, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, iż takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo oświatowe] system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju.

Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215) [dalej: Karta Nauczyciela] - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Sz 49/13, wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17).

W ocenie tutejszego Sądu za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:

1. 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;
2. 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;
3. 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;
4. 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;
5. 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;
6. 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:

1. 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;
2. 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;
3. 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;
4. 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującego w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niewątpliwie zatem Dyrektor Szkoły Podstawowej jest podmiotem reprezentującym jednostkę (szkołę) realizującą zadania publiczne - zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi (art. 1, art. 79, art. 80 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zatem podmiot, do którego został skierowaniu wniosek jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a żądana informacja dotycząca podziału nagród przyznanych dla nauczycieli jest informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem osób realizujących zadania publiczne i sposobu podziału środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy informacja o nagrodzie finansowej udzielonej osobie pełniącej funkcję publiczną ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej i czy nie narusza jej prywatności.

W tym zakresie stwierdzić należy, iż udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia (tutaj nagrody) na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe.

Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Sąd jedynie na marginesie pragnie zwrócić uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Reasumując, w ocenie Sądu, umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia (dodatkowego wynagrodzenia, nagród) takich osób.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Reasumując, należy zatem podkreślić, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom, w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody, wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych.

Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.

Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. m.in. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19).

Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17. W konkluzji tych orzeczeń NSA stwierdzał, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Końcowo można się jeszcze odwołać do stanowiska doktryny prawa. W publikacji "Jawność zarobków osób pełniących funkcje publiczne", opublikowanej w LEX/el. 2010 P. M. Sitniewski także wskazuje, że jawność i ogólna dostępność zarobków osób pełniących funkcje publiczne, których wysokość jest ujawniana w jawnych oświadczeniach majątkowych, wynika wprost z przepisów w sposób zindywidualizowany, gdy przepis prawa tak wyraźnie stanowi. W pozostałych przypadkach osób pełniących funkcje publiczne wnioski dotyczące zarobków konkretnej osoby powinny spotkać się z decyzją odmowną wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Autor stwierdza, że informacja o zarobkach tych osób jest informacją publiczną, jednak ze względu na ochronę prawa do prywatności określoną w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ona wyłączona z oglądu społecznego.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty, stwierdzić należy, że zasadnie przyjął organ, iż w analizowanej sprawie brak było podstaw do udzielenia żądnej informacji publicznej poza zakresem przyjętym przez organ I instancji. Tym samym, w ocenie Sądu zasadnie ograniczył organ zakres udostępnianej informacji powołując się na przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.