Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Żytno z 30 kwietnia 2015 r., nr VI/35/15, w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno" (zwanego dalej: "Regulaminem"), zarzucając istotne naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – powoływanej jako: "u.s.g." - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) – zwanej dalej: "u.c.p.g." – poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:
- 1. wskazanie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych należy rozmieszczać na terenie nieruchomości z zachowaniem zasad określonych w § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.);
- 2. nałożenie w § 15 ust. 2 pkt 1 bezwzględnego obowiązku właścicieli zwierząt domowych do wyposażenia zwierzęcia w obrożę, a w przypadku ras psów uznanych za agresywne - w kaganiec;
- 3. zobowiązanie w § 15 ust. pkt 2 zaskarżonej uchwały właścicieli zwierząt domowych do prowadzenia psa na smyczy w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu;
- 4. zakazanie w § 15 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały wypuszczenia psów bez dozoru poza teren nieruchomości, stanowiącej własność właściciela zwierzęcia, w budynkach wielorodzinnych poza obręb własnego mieszkania;
- 5. zakazanie w § 15 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały zwalniania psów ze smyczy poza ogrodzeniem;
- 6. zakazanie w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci;
- 7. nałożenie w § 20 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji bez jednoczesnego wskazania obszarów podlegających wymienionemu obowiązkowi.
Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1, § 15 ust. 2 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 1, § 15 ust. 3 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 3, § 20 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żytno wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Nr VIII/49/15 Rady Gminy Żytno z 23 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VI/35/15 Rady Gminy Żytno z 30 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno". Zaskarżony przez Prokuratora zapis § 7 ust. 1 i § 20 uchwały został już zmieniony i aktualnie obowiązuje jego nowa treść, wprowadzona ww. uchwałą z 23 czerwca 2015 r.
Organ podniósł także, że zapisy uchwały Nr VI/35/15 Rady Gminy Żytno z 30 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno" były już w przeszłości zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 8/16 stwierdził nieważność całego § 15 zaskarżonej uchwały. Dlatego też kwestionowane w skardze z 19 lutego 2020 r. zapisy w dniu jej wniesienia przez Prokuratora już nie obowiązywały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Należy przy tym dodać, że stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, podzielając przy tym w pełni prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Żytno z 30 kwietnia 2015 r., nr VI/35/15, w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno" – w jej pierwotnym brzmieniu, która w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że uchwała Rady Gminy Żytno z 30 kwietnia 2015 r., nr VI/35/15, w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żytno" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 8/16, stwierdził nieważność § 4 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, natomiast oddalił skargę w zakresie § 8 tej uchwały.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w zakresie § 15 zaskarżonej uchwały zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Powołany wyżej przepis został wyeliminowany z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem sądu, a więc ponowne jego zaskarżenie jest niedopuszczalne. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby zaskarżyć zapisy uchwały, które nie stanowiły do tej pory przedmiotu kontroli sądowej.
Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie: Konstytucja RP") akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Wyjaśnić zatem należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy.
Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13 – orzeczenia dostępne w CBOSA, pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, Rada Gminy Żytno dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej określając w § 7 ust. 1 Regulaminu, że pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych należy rozmieszczać na terenie nieruchomości z zachowaniem zasad określonych w § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ stanowiący gminy nie mógł zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z powołanego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane, na podstawie której wspomniane rozporządzenie zostało wydane.
Należy zaznaczyć, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie można więc traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Co prawda w świetle powołanego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.), to jednak treść zaskarżonego § 7 ust. 1 Regulaminu ma znaczenie czysto informacyjne i zarazem odsyłające w system prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK2873/15; wyrok WSA w Olsztynie z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 244/20 – dostępne w CBOSA).
Za naruszenie delegacji ustawowej należy uznać także pominięcie w § 20 Regulaminu wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. jest bowiem zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 319/20 – dostępny w CBOSA).
Podkreślić również należy, że wadliwy jest także zapis określony w ust. 1 § 20 Regulaminu bowiem nakłada na właścicieli obowiązek "stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości". Tymczasem norma kompetencyjna przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje zatem aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 48/20 – dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Natomiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 170 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.
dc