Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania B. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z [...] Burmistrz P., na podstawie art. 17c, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.ś.r."), odmówił B. W. przyznania świadczenia rodzicielskiego na dziecko L. W. - S. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ argumentował, że z akt sprawy oraz informacji pozyskanej drogą elektroniczną z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. wynika, że matce dziecka M. S. decyzją z [...] przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od 01-03-2018 r. do 31-03.2020 r. Ponadto decyzją z [...] odmówiono prawa do świadczenia rodzicielskiego. Tym samym mając na względzie art. 17c pkt 2 u.ś.r. należało orzec o odmowie przyznania świadczenia ojcu dziecka.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. podkreślił, że matka L. W.-S. nie pobiera na noworodka żadnych świadczeń rodzicielskich. L. jest trzecim dzieckiem i pochodzi z innego związku. M. S. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na pierwszego syna, który jest osobą niesłyszącą. Nie może zrzec się świadczeń na syna, bo byłoby to dla niego krzywdzące. Odwołujący podkreślił, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Jego zdaniem świadczenia rodzicielskie w drugiej kolejności należą się ojcu dziecka.
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 17c u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania B. W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawy materialnoprawne rozstrzygnięcia w tej sprawie określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn.zm.). Zgodnie z art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust.
2. Po myśli art. 17c ust. 2 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; śmierci matki dziecka; porzucenia dziecka przez matkę. Jednocześnie przepis art. 17c ust. 9 pkt 1-5 u.ś.r. określa negatywne przesłanki bezwzględnie wyłączające prawo do świadczenia rodzicielskiego.
W świetle przytoczonych regulacji Kolegium stwierdziło, że odwołanie strony nie zasługuje uwzględnienie. Zaistniały w sprawie stan faktyczny jest bezsporny i nie daje podstaw do ubiegania się przez odwołującego o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przywoływany art. 17c ust. 2 u.ś.r. enumeratywnie wymienia przypadki, w których świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka, z których żadna nie występuje na gruncie rozpatrywanej sprawy. Obowiązujące prawo nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, że w każdym przypadku gdy matka dziecka nie spełnia warunków do uzyskania prawa do świadczenia rodzicielskiego, uprawnienie do tego świadczenia przechodzi na ojca dziecka. Zasadą w świetle przepisów u.ś.r. jest przyznawanie świadczenia rodzicielskiego matce dziecka, a nabywanie prawa do tego świadczenia przez ojca dziecka jest sytuacją wyjątkową, wymagającą wystąpienia warunków wymienionych w art. 17c ust. 2 u.ś.r. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że wnioskując o przyznanie świadczenia miał na uwadze dobro i potrzeby dziecka. Podkreślił nadto, że powodem wydania [...] decyzji odmownej matce była zbieżność świadczeń.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
W rozpatrywanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy ojcu dziecka przysługuje prawo do świadczenia rodzicielskiego na dziecko L. W.-S.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że problematyka analizowanego świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w Rozdziale 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatytułowanym "Świadczenie rodzicielskie". Zostało ono wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2016 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1217 z późn.zm.).
Świadczenie rodzicielskie, o przyznanie którego wnioskował ojciec dziecka jest w świetle art. 2 pkt 5 u.ś.r. jednym ze świadczeń rodzinnych. W rozumieniu art. 17c u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje: pkt 1- matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; pkt 3 - rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; pkt 4 - osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia (ust. 1).
Świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: pkt 1 - skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; pkt 2 - śmierci matki dziecka; pkt 3 - porzucenia dziecka przez matkę (ust. 2). Osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: pkt 1 - w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; pkt 2 - jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka (ust. 8). Świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: pkt 1 - co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego; pkt 2 - dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4; pkt 3 - osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki; pkt 4 - w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; pkt 5 - osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 9).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmawiając przyznania wnioskowanego przez ojca dziecka świadczenia ograniczyło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaledwie do przytoczenia treści przepisów art. 17c ust. 1, 2 i 9, wywodząc, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 17c ust. 2 u.ś.r., który enumeratywnie wymienia przypadki, gdy świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka. Wskazało także, że nie można przyjąć, iż w każdej sytuacji, gdy matce dziecka odmówiono prawa do świadczenia, to o świadczenie może ubiegać się ojciec dziecka. Zasadą w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przyznawanie świadczenia rodzicielskiego matce dziecka, a nabywanie prawa do tego świadczenia przez ojca dziecka jest sytuacją wyjątkową, wymagającą wystąpienia warunków wymienionych w art. 17 ust. 2 u.ś.r.
Stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, jako że opiera się wyłącznie na wykładni językowej. Stricte literalne odczytywanie przepisu art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 jest wadliwe i niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym Państwie prawa, zwłaszcza z punktu widzenia zasad ochrony rodziny i polityki prorodzinnej oraz wykładni celowościowej rozważanego unormowania, która prowadzi do zupełnie odmiennego wyniku, aniżeli wykładnia literalna (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 217/17 – Lex nr 2298869).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższej problematyki, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie przyjmuje się, że katalog przesłanek wymienionych w ust. 2 art. 17c nie jest wyczerpujący. Brak sformułowania "w szczególności" nie wyklucza sytuacji, w której katalog przesłanek jest otwarty. Za takim rezultatem wykładni przemawia wykładnia systemowa (art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 17c ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 9 u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, sprost. 2001 Nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 Nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i celowościowa (wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy, którą dodano art. 17c do ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powyższe przepisy wskazują na to, że świadczenie rodzicielskie przysługuje jednemu z rodziców z uwzględnieniem art. 17c ust. 2 u.ś.r., który nie zawiera katalogu zamkniętego.
Skoro ustawa przewiduje sytuacje, w których świadczenie rodzicielskie może zostać przyznane ojcu bez wniosku matki, a zgodnie z celem ustawy jest ono powszechnie dostępne i ograniczone jedynie art. 1 ust. 2 i 3 i art. 17c ust. 9 u.ś.r., należy uznać, że katalog wymieniony w art. 17c ust. 2 nie stanowi enumeratywnego wyliczenia sytuacji, w których świadczenie rodzicielskie może zostać przyznane ojcu dziecka. Bezspornym jest, że zasadą jest przyznanie świadczenia matce, zaś ojcu na zasadzie wyjątku, jednak zasada pierwszeństwa w otrzymaniu świadczenia dla matki dziecka wynika z uwarunkowań dotyczących procesu wychowania dziecka. Pozbawienie ojca dziecka prawa do świadczenia rodzicielskiego w sytuacji, kiedy matce nie przysługuje świadczenie, stanowiłoby dyskryminację (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i niezastosowanie się do celu ustawy. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1893/17 – Lex nr 2612677, 8 grudnia 2017 r. I OSK 1178/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2020 r. II SA/Gl 136/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro więc założeniem ustawodawcy była powszechna dostępność do rozważanego świadczenia, które ma przysługiwać jednemu z rodziców, to uznać trzeba, że jeżeli z różnych względów nie przysługuje ono matce dziecka i jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 17c ust. 9 u.ś.r., to winno zostać przyznane ojcu dziecka.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że o świadczenie rodzicielskie ubiegała się matka dziecka M. S., której ostateczną decyzją z [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania świadczenia na dziecko L. W.-S., z uwagi na zbieg prawa do świadczeń w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Matka dziecka pobiera bowiem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem O. A. przyznane jej decyzją z [...] na okres od 01.03.2018 r. do 31.03.2020 r. Skarżący bezspornie jest osobą wskazaną w art. 17c ust. 1 u.ś.r. Na podstawie akt sprawy jak i lektury wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji nie sposób jednak bezspornie ustalić, czy skarżący opiekuje się dzieckiem – L. W.-S., czy dziecko z nim mieszka, względnie, która konkretnie z przesłanek ustawowych w przypadku skarżącego została bądź nie została spełniona do przyznania świadczenia.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego na organie spoczywa obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma więc obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając decyzję organ winien wyjaśnić z należytą starannością wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które stanowiły podstawę podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Co równie istotne uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w taki sposób ażeby umożliwić sądowi administracyjnemu zweryfikowanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.
Wymogom tym organy obu instancji nie sprostały. Przeprowadzone przezeń postępowanie i wydane rozstrzygnięcia zostały tym samym podjęte również z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy orzekające zobowiązane będą uwzględnić wskazania wynikające z motywów niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 17c ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 9 u.ś.r., tak aby wydane rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego ojcu dziecka bądź odmowie jego przyznania odpowiadało przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Mając powyższe na względzie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. ał