Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 272/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. znak SKO.4150.6.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez r. pr. J.P., zwróciła się do Burmistrza P. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji pn. "Budowa kompleksu Sportowego przy Szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w P." oraz dotyczącej pełnienia funkcji wielobranżowego inspektora nadzoru inwestorskiego w ramach zadania pn. "Zagospodarowanie terenu przy Szkole Podstawowej im. [...] w P., przy ul. [...] " w postaci następujących dokumentów: 1. kopii zawartej umowy z wykonawcą: G. wraz z ewentualnymi aneksami oraz kopię harmonogramu rzeczowo - finansowego, 2. kopii umów zawartych przez G. z podwykonawcami ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów użyczających zasoby w zakresie wiedzy i doświadczenia w przedmiotowym postępowaniu, 3. kopii korespondencji pomiędzy Zamawiającym i G. ze szczególnym uwzględnieniem wniosków o dopuszczenie materiałów równoważnych wobec materiałów opisanych dokumentacją przetargową wraz z załącznikami, kartami technicznymi, analizami porównawczymi, badaniami i innymi dokumentami jakościowymi proponowanych materiałów uzasadniających taką zmianę, 4. protokołów odbiorów częściowych, protokołów konieczności w ramach prowadzonej inwestycji, zamówień dodatkowych mających wpływ na umowny termin zakończenia prac.

Organ pierwszej instancji udostępnił Spółce dokumenty objęte zakresem wniosku w pkt 1-4, jednakże decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. znak: IGKM.1431.4.2022 odmówił Spółce udzielenia informacji publicznej na temat dokumentów dotyczących nawierzchni z trawy syntetycznej, uzasadniając to opatrzeniem ich klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, dalej jako: "u.z.n.k.") poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie o udostępnieniu informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 13 września 2022 r. znak: SKO.4150.1.22 uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia 19 października 2022 r., znak: IGKM.1431.4.2022 odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie kopii korespondencji pomiędzy Zamawiającym i G. ze szczególnym uwzględnieniem wniosków o dopuszczenie materiałów równoważnych wobec materiałów opisanych dokumentacją przetargową wraz z załącznikami, kartami technicznymi, analizami porównawczymi, badaniami i innymi dokumentami jakościowymi proponowanych materiałów uzasadniających taką zmianę w części dotyczącej nawierzchni z trawy syntetycznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez r. pr. J.P., zarzucając decyzji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 u.z.n.k. poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie o udostępnieniu informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. znak SKO.4150.6.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Oceniając zajęte przez organ I instancji stanowisko w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sporządzonego uzasadnienia decyzji, Kolegium stwierdziło, że organ zasadnie odmówił udzielenia wnioskowanej przez Spółkę informacji.

Kolegium stwierdziło, że przykładem ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przypadku przedsiębiorcy jest tajemnica przedsiębiorstwa, znana na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji.

Ponadto, musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn., aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Przyjęcie wartości gospodarczej informacji oraz charakteru technicznego, technologicznego lub organizacyjnego przedsiębiorstwa należy interpretować szeroko. Mogą to być informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, w tym wiedza techniczna z danej dziedziny, umiejętność wykonania lub wyprodukowania danej rzeczy, patenty obejmujące wynalazki, metody działalności, jak również inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Kolegium wskazało, że odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczy korespondencji pomiędzy Zamawiającym (Gmina P.), a I.S. prowadzącą działalność pod firmą G., ze szczególnym uwzględnieniem wniosków o dopuszczenie materiałów równoważnych wobec materiałów opisanych dokumentacją przetargową wraz z załącznikami, kartami technicznymi, analizami porównawczymi, badaniami i innymi dokumentami jakościowymi proponowanych materiałów uzasadniających taką zmianę w części dotyczącej nawierzchni z trawy syntetycznej.

Organ I instancji ustalił, że dane objęte wnioskiem zawierają szczegółowe dane o materiałach i cechach produktu. Stanowią one istotną wartość gospodarczą. Wykonawca I. S. została zobowiązana do zachowania tych danych w tajemnicy (por. umowa o zachowaniu poufności z dnia [...] stycznia 2022 r. pomiędzy S. a G. oraz pismo M. T. reprezentującej S. z dnia 1 lipca 2022 r.). I.S. pismem z dnia 12 października 2022 r. wyjaśniła, że dokumenty, o które wnioskuje Spółka stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W piśmie tym zostało wyjaśnione, że wykonawca wielokrotnie wykazywał i informował, że wnioskowane dane są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, tzn. została spełniona przesłanka formalna. W kwestii przesłanki materialnej zostało wskazane, że ujawnienie danych mogłoby negatywnie wpłynąć na obowiązek zachowania poufności danych objętych tajemnicą producenta. Zagraża to interesom wykonawcy, który ponosiłby odpowiedzialność majątkową względem producenta.

Dokumentacja dotycząca trawy zawiera unikalne rozwiązania techniczne dotyczące produktu - szczegółową specyfikację dotyczącą parametrów trawy: wypełnienia, ilości zastosowanych pęczków w włóknie, sposobu i metody łączenia włókien, danych dotyczących sposobu i technologii produkcji włókien. W dokumentach tych wskazane są więc szczegółowe parametry i wskaźniki z badań przeprowadzonych przez producenta trawy, które wypracował w okresie kilku lat. Inni producenci z branży, posiadając te dane mogą zyskać wyniki długotrwałej pracy i wykorzystać je w obrocie gospodarczym. Dane te zawierają szczegółowe informacje dotyczące konstrukcji trawy syntetycznej i ich zestawienie może spowodować wypracowanie przewagi konkurencyjnej. Wypracowanie tych parametrów jest zadaniem pracochłonnym, skomplikowanym i wymagało to od producenta wielu lat doświadczenia i wiedzy. Co ważne, dane te nie zostały dotychczas ujawnione do wiadomości publicznej przez producenta.

Ich utajnienie jest zatem kluczowe dla zachowania konkurencyjności i producenta, i wykonawcy. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium z dnia 2 grudnia 2022 r., I.S. wyjaśniła, że polityka bezpieczeństwa oraz wzór zobowiązania pracownika do zachowania w poufności zostały wprowadzone w jej przedsiębiorstwie zarządzeniem z dnia 15 listopada 2021 r., a zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2022 r. i od tego czasu są to obowiązujące dokumenty w firmie. Kolegium stwierdziło, że informacje dotyczące właściwości trawy syntetycznej mają wartość gospodarczą, a także handlową. W sprawie zaszła zatem konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej bowiem objęte wnioskiem dane stanowiące informacje posiadające wartość gospodarczą nie są powszechnie znane osobom zajmującym się tym rodzajem informacji i nie są łatwo dostępne dla takich osób.

Ponadto, uprawniony do korzystania z tych informacji podjął przy zachowaniu należytej staranności działania w celu utrzymania ich w poufności, a informacje nie były wcześniej upublicznione. Żądane dane nie mogą zatem zostać ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Kolegium uznało, że w sprawie został zgromadzony wystarczający, kompletny materiał dowodowy, który został oceniony w sposób obiektywny, a wyniki tej oceny wskazują na zasadność wydania kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego udostępnienie wnioskowanych treści naruszyłoby interes przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno I.S., jak i producenta.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez r. pr. J.P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów materialnych, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 u.z.n.k. poprzez bezzasadne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ I instancji i jest on wystarczający do uznania zasadności decyzji organu I instancji, a udostępnienie wnioskowanych dokumentów naruszyłoby tajemnice i interes przedsiębiorcy I.S. prowadzącej działalność gospodarczą G., a ponadto naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie całego materiału dowodowego i jego niewszechstronne i niewyczerpujące rozważenie, a także art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie ponownego zbadania i przeanalizowania całości sprawy, poprzez bierne powielenie błędnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że w niemal tożsamej sprawie, ale dotyczącej innego wykonawcy i innego postępowania w sprawie zamówień publicznych, w dniu 9 lutego 2022 r. WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 638/21) wydał wyrok uchylający decyzję SKO i wcześniejszą decyzję Burmistrza w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w wyniku którego wnioskodawca (skarżący w niniejszej sprawie) uzyskał dostęp do przedmiotowych informacji. Następnie strona zacytowała fragmenty uzasadnienia powołanego wyroku. Strona zarzuciła także, że zaskarżona decyzja SKO błędnie całkowicie pomija wynikającą z art. 18 ustawy Prawo zamówień publicznych jawność postępowania o zamówienie publiczne. Zdaniem strony Spółce przysługuje uprawnienie do domagania się ujawnienia dokumentów złożonych w postępowaniu o zamówienie publiczne przez innego wykonawcę (I.S. – G.) i to w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z zasadą jawności postępowania publicznego wyrażoną w art. 18 Pzp, zaś ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem i może odbyć się jedynie w razie wykazania przez danego wykonawcę (tu: I.S. – G.), że przekazane informacje stanowią tajemnicę jego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem Spółki ani wykonawca, ani też organ I instancji nie wykazali, że zaistniały przesłanki pozwalające na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa i odmowę udostępnienia informacji. Podobnie organ II instancji nie zbadał tych przesłanek, a jedynie w sposób bardzo ogólnikowy powielił stanowisko organu I instancji o rzekomym prawidłowym zastrzeżeniu tej tajemnicy przez tego wykonawcę. Organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, oprócz uzyskania kolejnego oświadczenia tego wykonawcy z dnia 2 grudnia 2022 r., na którym oparł swoje rozstrzygnięcie bez zebrania innych dowodów. Nie przeprowadził w ogóle badania dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przyjmując bezrefleksyjnie za organem I instancji, że I.S. – G. skutecznie wykazała, że informacje chroni tajemnica przedsiębiorstwa.

W konsekwencji zarówno organ I instancji, jak i II instancji bezzasadnie odmówiły udostępnienia skarżącej Spółce informacji publicznej w postaci wymienionych we wniosku dokumentów na potwierdzenie spełniania wymogów postawionych przez Zamawiającego w SWZ, dotyczących systemu nawierzchni ze sztucznej trawy. W opinii strony Zamawiający powinien zbadać wnikliwie przesłanki objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, podobnie winny uczynić organy obydwu instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W sprawie zarówno Zamawiający, jak i organ I instancji oraz organ II instancji nie poczyniły samodzielnie żadnych ustaleń, lecz w całości oparły się na oświadczeniach I.S. co do tego, że wymienione dokumenty stanowią jej tajemnicę (m.in. pisma z dnia 3 sierpnia 2022 r., z dnia 12 października 2022 r., z dnia 2 grudnia 2022 r.). Takie działanie należy ocenić jako pozorne prowadzenie postępowania dowodowego lub nawet zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem skarżącej oparcie się wyłączenie na oświadczeniach wykonawcy jest całkowicie błędne, gdyż sprowadza się jedynie do ograniczenia ustaleń organu do treści oświadczenia tego wykonawcy. Kolegium całkowicie oparło się na oświadczeniu co do rzekomej polityki bezpieczeństwa oraz rzekomych wzorach zobowiązania pracownika do zachowania danych w poufności, natomiast nie zażądało przedstawienia faktycznych dokumentów od tego wykonawcy na okoliczność zachowania danych w poufności (np. oświadczeń pracowników przez nich podpisanych). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także w szczególności, aby organ zbadał treść wnioskowanych dokumentów dotyczących nawierzchni ze sztucznej trawy i zweryfikował treść każdego z dokumentów w odniesieniu do każdej z przesłanek dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie organ I instancji ani organ II instancji w szczególności nie ustaliły: czy opisane na wstępie dokumenty zostały wcześniej upublicznione czy też nie, nie badając w ogóle jednej z podstawowych przesłanek pozwalających na objęcie danych dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa, tj. braku wcześniejszego upublicznienia dokumentów.

Ponadto, organy nie ustaliły jakie niezbędne i konkretne czynności podjęła I.S. - G. celem zachowania poufności żądanych dokumentów, ograniczając się jedynie do uznania za wiarygodne oświadczenia wykonawcy G. I.S. w tym zakresie co do rzekomej polityki bezpieczeństwa prowadzonej przez tego wykonawcę. Co więcej, organy nie ustaliły, czy i jaką wartość gospodarczą mają żądane dokumenty dla I.S. - G.. Organ II instancji co prawda powołał się na umowę G. z producentem komponentów z dnia 11 stycznia 2022 r. (z [...] w F.), ale jedynie w zakresie w jakim wynika z tej umowy rzekomo, że G. zobowiązana została do zachowania tajemnicy handlowej dotyczącej produktu. Organ nie wyjaśnił jednak czy i jaki ma to związek z żądanymi przez Skarżącego dokumentami, ani zwłaszcza których konkretnie danych z tych dokumentów dotyczy. Organ II instancji (oraz organ I instancji) w jakikolwiek sposób nie zweryfikował przy tym czy i jakiego rodzaju dane techniczne, technologiczne i organizacyjne zawierają żądane przez skarżącego dokumenty, których udostępnienia odmówił, ani też nie zbadał wpływu ewentualnego ich ujawnienia na sytuację I.S. - G..

Organ nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie, ale i nie podjął też jakichkolwiek czynności faktycznych, celem oceny czy i w jaki sposób oraz z jakich przyczyn ujawnienie informacji wpłynie na kondycję finansową i ekonomiczną tego wykonawcy. Zdaniem skarżącego żądane dokumenty nie zawierają informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności w zakresie technologii czy techniki. Tego typu dokumenty są powszechnie udostępniane innym wykonawcom w toku postępowań przetargowych. Dokumenty te zwłaszcza nie odnoszą się do kwestii związanych z informacjami z zakresu innowacyjności czy innymi podobnymi mogącymi mieć charakter nowości rynkowych czy mogących wpłynąć na konkurencyjność ani nie zawierają informacji w zakresie know-how. Żądane dokumenty obrazują jedynie pewne obiektywne kwestie, takie jak cechy oferowanego produktu: parametry sztucznej trawy, żądane przez Zamawiających w postępowaniach.

Dokumenty takie zaś jak badania (atesty, raporty) potwierdzają spełnianie tych paramentów przez oferowanych produkt. Dokumenty te nie zawierają żadnych informacji mogących naruszyć interes wykonawcy, w szczególności typu know-how (np. sposobu kładzenia trawy), stąd ich utajnienie jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. I. Skarga jest w pełni zasadna.
2. II. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

III. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przede wszystkim przepisy art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), cytowanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.".

Należy mieć jednak na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem gwarantowanym przez Konstytucję RP. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji publicznej regulują przepisy u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

IV. Na wstępie rozważań dotyczących istoty sporu za niewątpliwe trzeba uznać dwie porządkujące kwestie pozwalające na dalszą analizę sprawy. Pierwsza to charakter żądanej informacji będącej z całą pewnością informacją publiczną. Potwierdza to nie tylko treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i orzecznictwo sądów administracyjnych, ale przede wszystkim art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.

W dalszej zaś kolejności w sprawie nie jest sporne, że Burmistrz P. jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co ma umocowanie w treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

V. Informacje, o udostępnienie których wnosi skarżąca spółka związane są z prowadzonym ww. postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 z późn. zm.), stanowi, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 18 ust. 2 Prawa zamówień publicznych). Natomiast stosownie do art. 18 ust. 3 Prawa zamówień publicznych nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W tym miejscu należy zauważyć, że powołana wyżej norma art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. jest zbieżna z normami art. 18 ust. 2 i 3 Prawa zamówień publicznych. Ponadto w realizację inwestycji zostały zaangażowane środki publiczne. W tym miejscu należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

VI. Osią sporu w sprawie jest to, czy w realiach niniejszej sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), a w dalszej kolejności czy istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) cytowanej dalej także w skrócie jako "u.z.n.k.". Zgodnie z powołanym wyżej przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Nie budzi wątpliwości, że tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku konkretnej informacji publicznej wynikającej z danego dokumentu znajdującego się w dyspozycji podmiotu. Ponadto, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności w odniesieniu do żądanej konkretnej informacji publicznej. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa".

Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi Sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności utajnienia informacji przez przedsiębiorcę. Nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 460/21; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można też tracić z pola widzenia, że wykonawcy, którzy decydują się działać na rynku zamówień publicznych, wkraczają w reżim oparty na zasadzie jawności, tym samym winni mieć świadomość konsekwencji, jakie związane są z poddaniem się procedurom określonym przepisami Prawa zamówień publicznych. Transparentność takich postępowań pociąga za sobą konieczność ujawnienia pewnych informacji o działalności przedsiębiorcy.

Jak niejednokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych na "tajemnicę przedsiębiorcy" składa się posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy (element materialny) oraz wola utajnienia danych informacji (element formalny). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 472/22).

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi więc w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1. 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy,
2. 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę,
3. 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.08.2022 r., IV SA/Wr 165/22).

Należy podnieść, że wykonawca, zastrzegając klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa różnego rodzaju informacje przekazywane zamawiającemu, zobowiązany jest wykazać spełnienie przesłanek ustawowych wobec każdej z nich.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności, zarówno w rozumieniu norm prawa zamówień publicznych jak i norm ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreśla, że ze względu na ten właśnie wyjątkowy charakter zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy organy administracji nie mogą polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinny samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę oświadczenia, czy też zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone oświadczenie czy też zastrzeżenie w kwestii istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa może bowiem stać się skuteczne dopiero wówczas, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Jeżeli natomiast po dokonaniu oceny organ dojdzie do przekonania, że zastrzeżona informacja nie może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, to złożone przez przedsiębiorcę oświadczenie czy też zastrzeżenie nie może być traktowane jako skuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 321/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Łd 50/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2022 r., IV SA/Wr 165/22).

VII. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organ II instancji nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a., bezsprzecznie naruszył ww. normy. Należy w powyższym zakresie w pełni podzielić stanowisko skarżącej spółki i podnoszone przez nią zarzuty. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy umowa o zachowaniu poufności z dnia 11 stycznia 2022 r., zawarta pomiędzy S., a I.S. G., jest – biorąc pod uwagę jej postanowienia - z całą pewnością umową dotyczącą zachowania w tajemnicy informacji poufnych, aczkolwiek jej postanowienia sposób jednoznaczny wskazują, że umowa ta ma bardzo ogólny charakter i nie odnosi się do konkretnych działań, do których zobowiązana jest na jej podstawie I.S. G. jako przedsiębiorca. W umowie tej zostało co prawda zdefiniowane pojęcie "Informacje poufne", jednakże definicja ta charakteryzuje ww. pojęcie w sposób bardzo pojemny, co skutkuje tym, że praktycznie wszelkiego rodzaju informacje mogłyby na podstawie jej postanowień zostać potraktowane jako informacje poufne. Kwestia zasadnicza sprowadza się jednak do tego, że organy nie ustaliły przede wszystkim, czy umowa ta dotyczy realizowanego w ramach udzielonego zamówienia publicznego przedsięwzięcia. Z jej treści nie wynika bowiem, że dotyczy zachowania poufności w zakresie produktów ze sztucznej trawy, a wskazana wyżej ogólność jej postanowień skutkuje tym, że w zasadzie jej postanowienia można byłoby zastosować do każdego produktu i każdej aktywności wykonawcy. Ponadto, co niezmiernie istotne, ze znajdującej się w aktach sprawy umowy zawartej między Zamawiającym a Wykonawcą I.S. G. ani z pozostałych dokumentów sprawy nie wynika, czego nie dostrzegają organy obu instancji, że inwestycja (nawierzchnia boiska z trawy syntetycznej) będzie realizowana przy użyciu produktów firmy S..

Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby powyższe kwestie były przedmiotem rozważań prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego przez organ pierwszej, a także drugiej instancji. Organ I instancji, a w dalszej kolejności organ II instancji bez dokonania jakiejkolwiek analizy przyjął bowiem, że mamy do czynienia w tej sprawie z tajemnicą przedsiębiorstwa bazując jedynie na oświadczeniu zainteresowanej strony z czym w ocenie Sądu nie sposób się zgodzić.

Należy także zauważyć, że brak jest w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie pani M.T. do działania w imieniu S., co może dodatkowo uzasadniać wątpliwość co do skuteczności działań podejmowanych przez ww. osobę.

Zważywszy powyższe brak było w ocenie Sądu podstaw do jednoznacznego przyjęcia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, która została skutecznie przez wykonawcę zastrzeżona.

Dlatego też nie można zgodzić się z twierdzeniem organów, że I.S. G. zobowiązana została przez producenta komponentów do zachowania tajemnicy handlowej dotyczącej konkretnego produktu wykorzystanego w ramach realizacji udzielonego zamówienia publicznego - nie wynika to z treści wskazanej wyżej umowy o zachowaniu poufności, ani innych dokumentów.

W piśmie z dnia 1 lipca 2022 r. [...] M.T. (przy czym należy podkreślić, że z treści tego pisma nie wynika, że M.T. działa w tym wypadku w charakterze pełnomocnika firmy S.) oświadcza, że produkt jakim jest P. stanowi, cyt.: "tajemnicę handlowa naszego przedsiębiorstwa". Tu powstaje kolejna zasadnicza wątpliwość o tajemnicę jakiego przedsiębiorstwa czy też przedsiębiorcy chodzi, czy prowadzonego przez M.T., czy też S. Ta kwestia nie została przez organy dostrzeżona i nie była przedmiotem rozważań.

Z ww. pisma wynika faktycznie, że P. jest nowym produktem w asortymencie firmy, a dokumenty jego dotyczące nigdy nie były opublikowane ani podane do wiadomości publicznej, są chronione zgodnie z zasadami polityki firmy nie mogą być udostępniane dalej innym podmiotom bez zgody firmy w tym podmiotom konkurencyjnym. W tym zakresie organ II instancji, podobnie jak organ I instancji) nie rozważył, o którego przedsiębiorcę chodzi, a mianowicie czy S., czy też o prowadzącą działalność gospodarczą M.T., a ponadto nie podjął żadnych działań mających na celu zweryfikowanie informacji wynikających z ww. oświadczenia. Z ww. pisma wynika też zobowiązanie I.S. G. do powstrzymania się od udostępnienia tych dokumentów podmiotom trzecim. Jednak, co istotne, z akt sprawy nie wynika, czy produkt [...] był stosowany przy realizacji nawierzchni z trawy syntetycznej, a tym samym, czy to właśnie tego produktu dotyczą dokumenty objęte odmową udzielenia informacji publicznej.

A ponadto, co wskazano już wyżej, tego rodzaju oświadczenia przedsiębiorcy nie stanowią podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne w tym zakresie jest dokonanie przez organy prowadzące postępowanie oceny czy działania podjęte przez przedsiębiorcy mające na celu zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa są zasadne i skuteczne.

VIII. W ocenie Sądu SKO w Sieradzu nie zbadało zaskarżonej decyzji pod kątem jej prawidłowości, nie zbadało w szczególności czy dokumenty objęte decyzją odmowną dotyczą produktów, o których mowa w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r. i do których ewentualnie zastosowanie znalazłaby umowa z 11 stycznia 2022 r. o zachowaniu poufności. Kolegium nie dokonało analizy dokumentacji, która potwierdza argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak przeanalizowania dokumentów źródłowych argumentacja organu odwoławczego przedstawiona w uzasadnieniu decyzji zdaje się być gołosłowna.

W tym miejscu już tylko na marginesie należy zauważyć, że Sąd dnia 13 maja 2023 r. wezwał za pośrednictwem ePUAP Burmistrza P. do uzupełnienia w niniejszej sprawie akt, aczkolwiek wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Tym samym należy zgodzić się ze skarżącym, że organ I instancji, a w dalszej kolejności organ II instancji nie ustalił przede wszystkim czy dokumenty mające być objęte tajemnicą przedsiębiorcy zostały wcześniej upublicznione; czy i ewentualnie jakie czynności podjęła I.S. G. lub też S. celem zachowania poufności konkretnych dokumentów, ograniczając się jedynie do uznania za wiarygodne oświadczenia wykonawcy I.S. G. w tym zakresie co do rzekomej polityki bezpieczeństwa prowadzonej przez tego przedsiębiorcę, a ponadto czy i jaką wartość gospodarczą mają żądane dokumenty dla przedsiębiorcy I.S. G. lub S.. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż nie ma wątpliwości co do tego, że tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.08.2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/22).

Należy mieć też na uwadze, że analiza treści Polityki bezpieczeństwa w I.S. G. uzasadnia stwierdzenie, że polityka ta ma ogólny charakter i nie odnosi się konkretnie do informacji mających związek z niniejszą sprawą. Analiza wzoru zobowiązania pracownika do zachowania poufności także pozwala na stwierdzenie, że ma ono charakter zupełnie ogólny i nie odnosi się do konkretnych rozwiązań o charakterze technicznym. Z punktu 2 wskazanego wyżej zobowiązania wynika bowiem, że informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa to w szczególności poufne informacje o klientach, dokumentacja robocza, zbiory korespondencji oraz inne akta związane z klientami i firmami współpracującymi a także informacje wewnętrznego użytku, które zostały zdefiniowane jako informacje niepubliczne, których ujawnienie mogłoby wpłynąć na wartość rynkową firmy pracodawcy, jej klientów oraz na majątek i bezpieczeństwo podmiotów niebędących klientami pracodawcy. Organ II instancji nie dokonał także oceny znaczenia postanowień ww. polityki dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zbadał też czy ww. zobowiązania zostały skierowane do pracowników.

Zdaniem Sądu organy, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie dokonano oceny zawartości ww. dokumentów w kontekście interesów przedsiębiorcy i nie wyjaśniono ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek strony.

Ponadto w ocenie Sądu organ II instancji praktycznie nie odniósł się do sprecyzowanych w odwołaniu zarzutów. Przedstawił jedynie własne stanowisko w sprawie, które de facto sprowadza się do zaakceptowania stanowiska organu I instancji. Z tego też względu wyjaśnienia kwestii spornych nie odnajdziemy również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Skoro strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, to strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. np. Wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/22, Wyrok WSA we Wrocławiu z 8.03.2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 663/21, Wyrok WSA w Szczecinie z 14.07.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 294/22). Ze wskazanych wyżej obowiązków organ II instancji nie wywiązał się, co także stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania w stopniu mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazać należy, że nie spełnia ono przewidzianych wymogów. Mając na uwadze poczynione już wyżej rozważania – mając także na uwadze wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. - nieodzownym elementem uzasadnienia decyzji w przedmiocie odmowy udostępniania informacji publicznej jest odpowiednio precyzyjne opisanie związku pomiędzy treścią dokumentacji, która miałaby podlegać ujawnieniu, a poufnymi informacjami o charakterze przykładowo technicznym, technologicznym, czy organizacyjnym, które rzutują na funkcjonowanie, rentowność lub konkurencyjność przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 616/22). Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy.

Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15).

W ocenie Sądu brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

IX. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i sprowadzają się przede wszystkim do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę SKO w Sieradzu powinno też zbadać, czy istnieje dokument w postaci licencji uzyskanej od producenta przez I. S. G. na korzystanie z rozwiązań dotyczących trawy, która umożliwia posługiwanie się tymi rozwiązaniami bezpośrednio na terenie Polski, o której mowa w piśmie Wykonawcy z dnia 12 października 2022 r.

Nie można oczywiście wykluczyć szerszej inicjatywy dowodowej organów.

1. X. Końcowo należy podkreślić, że Sąd nie przesądza na tym etapie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa czy też nie. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie należało do organu rozpatrującego ponownie sprawę. Należy mieć bowiem na uwadze, że kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17). Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok NSA z 24.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1419/17).
2. XI. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się kwota 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).