Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Przedmiotem skargi G. K. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) w Jeleniej Górze z 20 lipca 2022 r. Mocą tej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 10, art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Bolesławieckiego (dalej: Starosta) z 7 czerwca 2022 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z 19 kwietnia 2021 r.
Z akt sprawy wynika, że strona - prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "Firma Usługowo-Handlowa G." zwróciła się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej m.in. w postaci kserokopii szczegółowego rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: Marszałek WD) do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 r. oraz za miesiące styczeń, luty i marzec 2021 r. wraz z kserokopią dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dotacje (dot. linii użyteczności publicznej), a także udzielenia odpowiedzi na pytanie, dlaczego za miesiące styczeń i luty 2020 r. Starosta nie wystąpił o dopłaty do biletów ulgowych do Marszałka WD w związku ze stosowaniem ulg ustawowych na liniach użyteczności publicznej.
Decyzją z 4 maja 2021 r. Starosta odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części obejmującej kserokopie dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty, w zakresie odnoszącym się do linii użyteczności publicznej, dotyczących rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 r. oraz za styczeń, luty i marzec 2021 r. Uzasadniał, że dokumenty te zawierają w swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm. - dalej: u.z.n.k.), nie zostały podane do publicznej wiadomości i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania (w formie aneksu do umowy) w celu zachowania poufności. Wskazał, że upublicznienie dokumentów spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesom P. w B. spółka z o. o. (dalej: PKS).
Podniósł, że z dokumentów tych można uzyskać informacje o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii i przychodach, co stanowi ścisły element strategii rozwoju PKS i istotną wartość gospodarczą. Uznał, że dane te obejmują cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych i mogą wpływać na pozycję rynkową PKS. Zaznaczył, że przedstawioną argumentację wzmacnia fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą o tożsamym profilu, a tym samym profilu konkurencyjnym w stosunku do przedmiotu działalności PKS (PKD 49.31.Z Transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski).
Nie zgadzając się z decyzją Starosty, strona wniosła odwołanie do SKO.
Decyzją z 9 czerwca 2021 r., SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty.
Strona zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA).
Wyrokiem z 14 grudnia 2021 r. (IV SA/Wr 530/21), WSA uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazał, iż aby stwierdzić, że żądana przez stronę dokumentacja mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa i podlega ochronie w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organy winny w pierwszej kolejności opisać i wymienić dowody, które mogłyby zostać ujawnione w ramach dostępu do informacji publicznej, biorąc wzgląd na zakres zgłoszonego żądania. W dalszej zaś kolejności dokonać procesowej oceny zawartości tychże dokumentów (bez ujawnienia ich szczegółowej treści) w kontekście interesów przedsiębiorstwa i wyjaśnić ewentualny związek pomiędzy treścią danych zgromadzonych na wchodzących w rachubę nośnikach a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek.
W ocenie Sądu, jedynie w ten sposób, tj. poprzez opisanie odpowiedniego zbioru dokumentów, ich zawartości w kontekście postanowień znowelizowanego § 7 ust. 10 umowy oraz poprzez weryfikację treści dokumentacji z uwarunkowaniami rynkowymi działalności PKS, możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia poddającego się kontroli sądowej.
Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Starosta ponownie odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty - dotyczy linii użyteczności publicznej, w przedmiocie rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka WD do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 r. oraz za styczeń, luty i marzec 2021 r. Wyjaśnił, że informacje objęte wnioskiem dotyczą piętnastu miesięcznych not obciążeniowych z okresu od stycznia 2020 r. do marca 2021 r. włącznie, w przedmiocie wypłaty środków z tytułu stosowania rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z umową Nr [...] z dnia 2 stycznia 2020r. wraz ze zmianami wynikającymi z podpisanych aneksów. Podał, że dokumenty te zostały sporządzone na podstawie dokumentów rozliczeniowych wytworzonych przez operatora (PKS).
Wskazał, że wnioskowana informacja zawiera dane, z których wynika natężenie ruchu pasażerskiego na poszczególnych liniach i na ich podstawie można oszacować liczbę pasażerów, liczbę sprzedanych biletów, a także rentowność poszczególnych linii autobusowych.
Uzasadniając odmowę Starosta motywował, że wnioskowane dokumenty zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie zostały one podane do publicznej wiadomości i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności (w formie złożonych przez PKS pism i aneksu Nr 5 do umowy Nr [...] z dnia 2 stycznia 2020 r., zawartego 3 sierpnia 2020 r.). Dowodził, że upublicznienie treści wnioskowanych informacji spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi PKS. Dostrzegł, że z powyższych dokumentów można bowiem pozyskać dane o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju PKS i stanowi istotną wartość gospodarczą (cenne źródło informacji dla konkurencyjnych podmiotów gospodarczych) oraz może wpływać na pozycję rynkową PKS.
Podkreślił, że argumentację tę wzmacnia fakt, że strona prowadzi działalność gospodarczą o tożsamym profilu konkurencyjnym w stosunku do przedmiotu działalności PKS. Dodał, że udostępnienie stronie wnioskowanych przez nią informacji niesie ryzyko ujawnienia informacji pozwalających uruchomić konkurencyjną linię autobusową opłacalną dla podmiotu wykonującego działalność o charakterze tożsamym do działalności PKS. Mając na względzie powyższe Starosta stwierdził, że wnioskowana informacja podlega ochronie na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie prawa przez odmowę udostępnienia informacji publicznej. Stwierdziła, że Starosta nie udostępnia jej informacji gdyż chce uniemożliwić zweryfikowanie celowości wydatkowania środków publicznych.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO otrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Powołując art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zauważyło, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji oraz że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Dostrzegło, że istota sporu dotyczy ustalenia, czy dokumentacja, która nie została udostępniona wnioskodawcy, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i w związku z tym, czy organ I instancji zasadnie przyjął, że - jako taka - podlega szczególnej ochronie w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wyjaśniło, że definicja tajemnicy przedsiębiorcy stanowi pochodną pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności.
SKO dostrzegło zasadność odmowy udzielenia stronie wnioskowanej przez nią informacji publicznej z uwagi na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Oceniło, że w zakresie żądania kserokopii dokumentów rozliczeniowych informacja ta objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Uznało, że do takiego wniosku prowadzi ustalenie, że w ich treści (tj. w piętnastu miesięcznych notach obciążeniowych z okresu od stycznia 2020 r. do marca 2021 r. włącznie) znajdować będą się dane o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju PKS i stanowi istotną wartość gospodarczą, które - jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów - nie są powszechnie znane i łatwo dostępne.
Ponadto wyjaśniło, że dokumenty rozliczeniowe zawierają w swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie zostały podane do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Zaznaczyło, że na skutek zmiany umowy nr [...] z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie świadczenia przez PKS usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego polegającego na świadczeniu usług przewozowych na terenie Powiatu Bolesławieckiego, co nastąpiło w formie aneksu Nr 5 z dnia 3 sierpnia 2020 r., strony umowy podjęły działania zmierzające do zachowania poufności informacji w postaci noty obciążeniowej wraz z rozliczeniem oraz dokumentacji zawierającej wyjaśnienie poniesionych kosztów, uzyskanych przychodów i poniesionych strat przez PKS. Dodało, że z wnioskiem o udostępnienie informacji strona wystąpiła 19 kwietnia 2021 r. Zauważyło tym samym, że zastrzeżenie tajemnicy, mimo iż nastąpiło aneksem do umowy 3 sierpnia 2020 r., miało miejsce znacznie wcześniej niż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że upublicznienie dokumentów spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi PKS.
Końcowo SKO wskazało, że argumentacja strony, iż Starosta nie udostępnia informacji publicznej, aby nie można było zweryfikować celowości wydatkowania środków publicznych, jest niezasadna. Akcentowało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony, nie zaś prawidłowość i celowość wydatkowania środków publicznych.
Reasumując Kolegium przyjęło, że analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że wnioskowana informacja publiczna podlega ochronie na zasadzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W skardze, skarżąc decyzję SKO w całości, skarżąca wskazała, że decyzja ta narusza:
przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie przez SKO wiążącej je oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które sformułowane zostały w wyroku WSA z 14 grudnia 2021 r. (IV SA/Wr 530/21);
- 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, tzn. materiałów, których udostępnienia domagała się skarżąca, czego skutkiem było ogólnikowe stwierdzenie, że - bliżej nieokreślone - dokumenty rozliczeniowe są rzekomo objęte tajemnicą przedsiębiorstwa;
przepisy prawa materialnego, tj.:
- 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że objęta skargą decyzja SKO (także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu obligującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Na wstępie wskazać trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję organ działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 14 grudnia 2022 r. (IV SA/Wr 530/21).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarazem samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego, ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Nadto, stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy.
W ocenie Sądu, w tej sprawie naruszono analizowany przepis art. 153 p.p.s.a.
Stosownie do zaleceń i wskazań zawartych w ww. wyroku Sądu, aby stwierdzić, że żądana przez stronę dokumentacja faktycznie mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa i podlega ochronie w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organy obu instancji powinny w pierwszej kolejności opisać i wymienić dowody, które mogłyby zostać ujawnione stronie w ramach dostępu do informacji publicznej, w kontekście zakresu zgłoszonego żądania. W dalszej zaś kolejności niezbędne było
- - zdaniem Sądu - dokonanie procesowej oceny zawartości tych dokumentów (bez ujawniania ich szczegółowej treści) w kontekście interesów przedsiębiorstwa i wyjaśnienie ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych na wchodzących w rachubę nośnikach a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek strony. Według Sądu, jedynie w ten sposób, tj. poprzez opisanie odpowiedniego zbioru dokumentów, ich zawartości w kontekście postanowień znowelizowanego § 7 ust. 10 umowy oraz poprzez weryfikację treści dokumentacji z uwarunkowaniami rynkowymi działalności PKS, możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia poddającego się kontroli sądowej. Wnioskowanie tego rodzaju musi odnosić się do konkretnych nośników danych i powinno przedstawiać tok rozumowania organu w odniesieniu do materiału dowodowego wchodzącego w grę jako dokumentacja podlegająca potencjalnemu ujawnieniu.
Sąd stwierdził, że nieodzownym elementem uzasadnienia decyzji tego rodzaju co oceniane w sprawie jest także odpowiednio precyzyjne opisanie związku pomiędzy treścią dokumentacji, która miałaby podlegać ujawnieniu, a poufnymi informacjami o charakterze technicznym, technologicznym, czy organizacyjnym, które rzutują na funkcjonowanie, rentowność lub konkurencyjność przedsiębiorstwa. Wobec natomiast całkowitego pominięcia przez organy obu instancji opisu materiału dowodowego mieszczącego się - w ocenie Starosty i SKO - w granicach przedmiotowych wyznaczonych przez § 7 ust. 10 znowelizowanej umowy, brak jest dostatecznych podstaw dla oceny sposobu wnioskowania.
W opinii Sądu, w kontrolowanych decyzjach zabrakło odniesienia się do konkretnych dokumentów, skonfrontowania ich treści z postanowieniami umowy i prześledzenia związku pomiędzy zawartością objętych żądaniem nośników a ewentualnym uszczerbkiem dla interesów PKS, objętych klauzulami z § 7 ust. 8, 9 i 10 umowy. W tym zakresie niewątpliwie nie jest bowiem wystarczająca konstatacja, że przedmiotem wniosku są dokumenty zawierające w swej treści tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie wiadomo bowiem o jakie dokumenty chodzi, nie opisano także tych treści, które mogą mieścić się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa.
Sąd podsumował, że w przypadku podtrzymania stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (czego na tym etapie Sąd nie przesądza), konieczne będzie następnie przedstawienie toku rozumowania prowadzącego organy do wniosku o zastosowaniu w sprawie wyjątku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero tak skonstruowane uzasadnienie decyzji pozwoli Sądowi dokonać oceny zasadności odwołania się do tajemnicy przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu jej formalnego i materialnego aspektu.
Sąd w składzie orzekającym ponownie w tej sprawie, do którego przepis art. 153 p.p.s.a. także jest adresowany uznał, że organy nie wykonały wskazań zawartych w wyroku z 14 grudnia 2022 r. (IV SA/Wr 530/21). W wyroku tym Sąd wyraźnie bowiem polecił, że organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.
Wbrew wskazaniom Sądu, z wywodów organów obu instancji w dalszym ciągu nie wynika dostatecznie precyzyjnie, jakie dokumenty były analizowane przy rozpoznaniu wniosku strony, jaka była zawartość tych dowodów oraz w jaki sposób i w jakim ewentualnie zakresie ujawnienie choćby części danych zawartych we wnioskowanych dokumentach mogłoby zagrażać interesowi przedsiębiorstwa. Organy dalej - co miały uczynić w pierwszej kolejności - nie opisały i nie wymieniły dowodów, które mogłyby zostać ujawnione stronie w ramach dostępu do informacji publicznej, w kontekście zakresu zgłoszonego żądania. Nie dokonały także procesowej oceny zawartości tych dokumentów (bez ujawniania ich szczegółowej treści) w kontekście interesów przedsiębiorstwa i nie wyjaśniły ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych na wchodzących w rachubę nośnikach a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek strony.
Jak wynika z treści skarżonej decyzji (podobnie decyzji organu I instancji), co słusznie dostrzega strona skarżąca, organy obu instancji posługują się - bliżej niesprecyzowanym - sformułowaniem dokumenty rozliczeniowe i niejasne pozostaje co ma wchodzić w zakres tak określonego zbioru. Organy nie dokonały również procesowej oceny zawartości tych dokumentów - również ograniczając się do ogólnikowych wypowiedzi, że zawierają one dane co do liczby kursów i pasażerów.
Z tych też względów, stwierdzając naruszenie art. 153 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku oraz - przede wszystkim - wyroku z 14 grudnia 2022 r. (IV SA/Wr 530/21) i ponownie rozpoznać wniosek strony.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.