Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Starosty [...] z [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia S.K. na zrealizowanie stawu ziemnego na działkach nr ewid. 290/5 i 290/6 położonych w miejscowości O., gm. Ł., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Z akt sprawy wynika, że S.K. i wystąpił do Starosty [...] w dniu 28 sierpnia 2013 r. o pozwolenie na budowę stawu ziemnego na działkach nr ewid. 290/5, 290/6 w miejscowości O. Do wniosku dołączono decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] czerwca 2011 roku o warunkach zabudowy dla stawu rekreacyjnego oraz pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2011 roku w przedmiocie wykonania urządzenia wodnego - zbiornika rekreacyjnego.
Starosta [...] decyzją z [...] Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. Z., domagając się jej uchylenia, który wniósł o ponowne i rzetelne przeprowadzenie postępowania w sprawie. J. Z. domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji, podnosząc m.in. fakt, iż wody z samowolnie wykopanego w latach 2008-2009 stawu, wiosną 2011 roku przelały się i podtopiły budynki gospodarcze i budynek mieszkalny oraz przydomową oczyszczalnię ścieków, usytuowane na jego działce.
W piśmie uzupełniającym odwołanie J.Z. dodatkowo zarzucił nieprzestrzeganie obowiązującego prawa przez organy administracji publicznej Gminy Ł. i Powiatu Ł. w sprawie związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę warsztatu naprawczego samochodów ciężarowych i taboru rolniczego, zrealizowanego działce nr ewid. 290/1, 290/2, w postępowaniu tym nie uznano skarżącego za stronę postępowania, gdyż nie uznano go za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. O negatywnym oddziaływaniu obiektu na środowisko organy te wiedziały już w 2011 roku mimo to organy wydawały warunki zabudowy i pozwolenia na budowę oraz dopuszczały na tzw. zgłoszenia na dalszą dewastację terenu rolnego. Zdaniem J. Z. nieprawdą jest, że staw powstały w ramach samowoli budowlanej rzeczywiście zasypano. Do pisma J. Z. załączył zdjęcia działki inwestora z listopada 2014 roku i stycznia 2015 roku obrazujące zbierające się wody w zagłębieniu tereny w miejscu planowanego stawu.
Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.
Wojewoda zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z 26 maja 2011 roku, Nr [...] stwierdził, że staw na działce inwestora powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a decyzją z [...] lipca 2011 roku, Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.
Burmistrz Gminy Ł., po przeprowadzonej wizji lokalnej 3 września 2013 roku, decyzją z [...] września 2013 roku znak [...] stwierdził, że zostały zmienione stosunki wodne na terenie działek 290/1, 290/2, 290/5, 290/6, 290/7, w uzasadnieniu wyjaśniając, iż wykonane na działkach inwestora prace polegające na utwardzeniu, podniesieniu i ukształtowaniu terenu powodują, iż wody opadowe i roztopowe z terenu tych działek spływają na działki nr ewid. 291, 267, należące do J. Z. Nakazano inwestorowi wykonanie urządzeń zabezpieczających powstawaniu szkód, polegających na wykopaniu rowków odprowadzających wody z terenu tych działek do stawu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] lipca 2014 roku, Nr [...] umorzył postępowaniu ze względu na to, iż inwestor zasypał staw, wybudowany bez pozwolenia na budowę. J. Z. zaś stwierdził, iż staw ten nie został całkowicie zasypany.
Wojewoda podkreślił, że przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest budowa urządzenia wodnego w postaci zbiornika rekreacyjnego, do zrealizowania na działkach nr ewid. 290/5, 290/6.
Zdaniem organu przedmiotowy staw ziemny, będący zbiornikiem rekreacyjnym zalicza się do urządzeń wodnych czyli do urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystania z nich. Wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych.
Zdaniem organu zgodnie z 73 ust. 1pkt 4 Prawa wodnego do urządzeń melioracji szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6m, stacje pomp do nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust.1, tzn. celom melioracyjnym, polegającym na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. W świetle powyższego, Wojewoda uznał, iż przedmiotowego stawu ziemnego nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego.
Dalej organ podniósł, iż z przepisu art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawach: obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych regulacyjnych melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystania z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.
Wojewoda stanął na stanowisku, iż właściwość rzeczowa zastała naruszona przez Starostę [...], który orzekał w sprawie budowy zbiornika wodnego, budowli zaliczanej do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, zastrzeżonych do właściwości wojewody. Z tego powodu, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, którą to wadę należy wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności, zbędne stało się rozważanie zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu, skoro i tak decyzja należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Zdaniem Wojewody brak kompetencji starosty do orzekania w przedmiocie wniosku z 27 sierpnia 2013 roku powoduje wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji z tego wniosku.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów o braku przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniach administracyjnym o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę warsztatu, organ wskazał, iż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może dochodzić swoich racji w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa składając wniosek o wznowienie postępowania do organu, który wydał daną decyzję w ostatniej instancji.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji l instancji.
Zdaniem skarżącego wojewoda błędnie zinterpretował przepisy prawa zaliczając przedmiotowy staw ziemny do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, dla których organem właściwym l instancji jest wojewoda. Organ stwierdził, że ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego, stawu ziemnego nie zaliczono do urządzeń melioracji szczegółowych, a zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego zbiorniki wodne zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, to z tej prostej interpretacji przedmiotowy staw został zaliczony do urządzeń melioracji podstawowych. W ocenie skarżącego za tym, że jest to błędna interpretacja przemawiają następujące argumenty: zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego do urządzeń wodnych, służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich zalicza się w szczególności:
- b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,
- c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,
Więc z tego wynika, że przedmiotowy staw należy zaliczyć nie do grupy b) lecz do grupy c). Dalej skarżący argumentował, iż w art. 73 prawa wodnego określa się, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. ziemne stawy rybne, a więc urządzenia wodne z grupy c), pod warunkiem, że zgodnie z art. 70 ust. 1 urządzenia te będą miały za zadanie regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Natomiast do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa wodnego zalicza się m.in. stopnie wodne, zbiorniki wodne, a więc urządzenia z grupy b), pod warunkiem, że też zgodnie z art. 70 ust. 1 urządzenia te będą miały za zadanie regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w komentarzach do ustawy - Prawo wodne, budowa urządzeń melioracji wodnych podstawowych wymaga zastosowania wysokich parametrów technicznych, są one budowane w celu szerokiego zaspokajania potrzeb społecznych, zapewniających krajowi postęp cywilizacyjny, a ich funkcje mają ogólne znaczenie dla gospodarki wodnej. Dodatkowo należy wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 72 ust. 1 prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane generalnie na jego koszt.
Skarżący stanął na stanowisku, iż gdyby została utrzymana zaskarżona decyzja Wojewody mogłoby dojść do precedensu, że wszystkie małe stawy ziemne budowane na prywatnych działkach (takie jak w moim przypadku) musiałyby być wykonywane na koszt Skarbu Państwa lub przy jego udziale i przechodziłyby na jego własność.
Dodatkowo strona nadmieniła, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 9 prawa budowlanego budowa ziemnych stawów hodowlanych (a więc urządzenia z grupy c)) nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a organem l instancji w tych sprawach jest starosta.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania skarżący poinformował, że ukształtowanie terenu na jego działkach oraz działkach sąsiednich jest takie, że każdorazowo wody opadowe będą spływały naturalnym spadkiem w kierunku działek nr 291 i 267 należących do odwołującego się. To właśnie planowana budowa stawu będzie zapobiegać nadmiernemu jego spływowi, gdyż przejmie on większość wód opadowych, odpowiednie zabezpieczenia groblami uniemożliwią ich spływ w kierunku działek nr 291 i 267, zaś sankcjonowanie takich rozwiązań nastąpiło w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym przez Starostę [...].
Dodatkowo skarżący nadmienił, że podnoszona sprawa negatywnego oddziaływania na środowisko obiektu warsztatu naprawczego została wcześniej pozytywnie rozstrzygnięta, gdyż była przeprowadzana ocena oddziaływania tego obiektu na środowisko, która jednoznacznie potwierdziła brak przekroczeń wymaganych norm poza granice nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu została poddana decyzja nr [...] z dnia [...] Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Starosty [...] z [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia S. K. na zrealizowanie stawu ziemnego na działkach nr ewid. 290/5 i 290/6 położonych w miejscowości O., gm. Ł., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji wskazując w motywach, że zastała naruszona przez Starostę [...] właściwość rzeczowa, który orzekał w sprawie budowy zbiornika wodnego rekreacyjnego, budowli zaliczanej do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, zastrzeżonych do właściwości wojewody.
Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje staw ziemny rekreacyjny i tak też została opracowana na zlecenie skarżącego załączona do akt sprawy dokumentacja techniczna niezbędna do jego wykonania. Nie można wykluczyć, że w takim akwenie nie będą występować ryby, nie zmienia to jednak charakteru zamierzenia inwestycyjnego na staw rybny jak i kompetencji organów. Pojęciem stawu rekreacyjnego również posługuje się pozwolenie wodnoprawne i decyzja o warunkach zabudowy, tak więc skarżący nie mógłby legalnie też wykonywać innej inwestycji. Ani razu nie wspomniano w wyżej wymienionych dokumentach o stawie rybnym. Z wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego wynika, że urządzeniem melioracji szczegółowej są tylko ziemne stawy rybne, zaś pozostałe zbiorniki wodne są urządzeniami melioracji podstawowej.
Art. 71.
- 1. Do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się:
- 1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód,
- 2) stopnie wodne, zbiorniki wodne,
- 3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,
- 4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m,
- 5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe,
- 6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych
- - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.
- 2. Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych podstawowych stosuje się odpowiednio do budowli wstrzymujących erozję wodną oraz do dróg dojazdowych niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych.
Art. 73.
- 1. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się:
- 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania,
- 2) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m,
- 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych,
- 4) ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych,
- 5) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych
- - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.
- 2. Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stosuje się odpowiednio do:
- 1) fitomelioracji oraz agromelioracji;
- 2) systemów przeciwerozyjnych;
- 3) zagospodarowania zmeliorowanych trwałych łąk lub pastwisk;
- 4) zagospodarowania nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki lub pastwiska.
Z tego powodu uznać należy, że postępowanie toczy się w sprawie stawu ziemnego, lecz innego niż staw rybny, a zatem nie dotyczy urządzenia melioracji wodnej szczegółowego, tak jak życzy sobie tego skarżący. Zdaniem Sądu skarżący od początku chciał zbudować urządzenie melioracji podstawowej, czyli zbiornik wodny inny niż ziemny staw rybny, o co wnioskował.
Prawidłowo organ ustalił, że w sprawie pozwolenia na budowę zbiornika wodnego innego niż staw rybny w I instancji właściwy jest wojewoda nie starosta. Ustalenie właściwości rzeczowej w tym wypadku wymaga sięgnięcia do prawa materialnego i dokonania wykładni w oparciu o pojęcia ustawowe. Obiekty melioracji podstawowej, do których zalicza się w szczególności zbiorniki wodne (rekreacyjne) a więc inne niż ziemne stawy rybne co wynika z wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego podlegają regulacji art. 82 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi:
Art. 82.
- 1. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów.
- 2. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta.
- 3. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych:
- 1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego;
- 2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi;
Skarżący nie ma też racji, że pozwolenia nie wymaga budowa ziemnych stawów hodowlanych – przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 a. prawa budowlanego wprowadza wyjątek od wyjątku, więc nakazuje powrót do zasady i potrzeby uzyskania pozwolenia.
Art. 29 ust.2. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:
- 9) wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem:
- a) ziemnych stawów hodowlanych,
- b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.
Również zarzut skarżącego, iż urządzenia melioracji podstawowej można budować tylko na koszt Skarbu Państwa nie wytrzymuje krytyki, bowiem Urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane co wynika wprost z treści art. 72 ust.2 prawa wodnego i nie dochodzi do ingerencji w prawo własności inwestora.
Z uwagi na powyższe ustalenie braku kompetencji starosty do wydania decyzji w sprawie nie ma znaczenia, że organ nie odniósł się do twierdzeń J.Z., iż samowolnego stawu wcale nie zlikwidowano bo na zdjęciach widać wodę zalegającą w zagłębieniu gruntu. Taki argument będzie istotny gdy inwestor złoży wniosek o pozwolenie na budowę do Wojewody i organ będzie musiał ocenić czy rzeczywiście chodzi o przyszłą inwestycję czy jednak staw w ramach samowoli już istnieje.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
k.ż.