Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 325/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r., nr SKO. 4141.568.22 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." - po rozpatrzeniu odwołania W.B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błaszek z dnia 9 listopada 2022 r., nr MOPS 8252-3631/995/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 12 sierpnia 2022 r. W.B. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – B.B.

Burmistrz Błaszek decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr MOPS 8252-3631/940/22, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.4141.477.2022, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Błaszek decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. art. 104 k.p.a., art. 17, art. 17a, art. 17b, art. 20 i art. 23 ust. 1-4 u.ś.r. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Pracy Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie maja być zawarte w wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem brak jest związku przyczyno-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.B. wskazał na naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opierając się na wskazanym zarzucie odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach odwołania jego autor wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Istotą tego świadczenia jest rekompensata ze rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Wbrew twierdzeniom organu, przywołany przepis nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W sprawie odwołujący sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka wnioskodawcy – B.B., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzeczeń o Niepełnosprawności w Sieradzu z dnia 21 lipca 2022 r., znak: ZON.721.0.27887.1114.2022). Oznacza to, że spełniony jest warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak wskazało Kolegium, istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy w tym konkretnym stanie faktycznym zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Podstawową przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie, będące w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa. Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający z aktywności zawodowej, której nie może podjąć, lub z której musi zrezygnować opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, np. dziecka, czy wnuka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Istotne jest, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, stąd związek między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności.

Jak wyjaśniło Kolegium, dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten warunek matka odwołującego spełnia.

Jednak - jak wskazało Kolegium - należy odróżnić tę okoliczność od zakresu sprawowanej przez odwołującego opieki, bowiem fakt posiadania ww. orzeczenia przez matkę odwołującego nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Przy czym, organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednak mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy.

Jak napisało Kolegium, w sprawie zakres opieki został ustalony m. in. na podstawie oświadczenia W.B. załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań złożonego w dniu 7 listopada 2022 r. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 listopada 2022 r. Z akt sprawy wynika, że matka odwołującego jest wdową, mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z odwołującym. B.B. 10 lat temu przeszła udar, ma częściowy niedowład lewej strony ciała. Porusza się przy pomocy chodzika, samodzielnie dokonuje podstawowej higieny osobistej, korzysta z toalety, spożywa posiłki, a nawet przygotowuje sobie i przyjmuje leki. Choruje na cukrzycę i ciśnienie. Jest pod stałą opieką lekarską. Z oświadczenia odwołującego z dnia 7 listopada 2022 r. wynika, że budzą się około godziny 8,00. Jego matka ubiera się, a on przygotowuje śniadanie.

Matka samodzielnie myje twarz, ręce i okolice intymne, on musi jej pomóc w umyciu zębów, głowy, obcięciu paznokci u rąk i nóg. Do jego obowiązków należy posprzątanie całego mieszkania, pozmywanie, pościelenie łóżka, pranie, robienie zakupów, gotowanie obiadu, podanie leków, umawianie wizyt lekarskich, zakup opału i palenie w piecu (raz dziennie musi do niego dołożyć). Wieczorem przygotowuje kolację, sprząta po niej, robią toaletę i kładą się spać.

W ocenie Kolegium, pomimo posiadania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zarobkowania przez W.B., choćby częściowego oraz nie wymaga jego całodobowej obecności przy niepełnosprawnej matce. Większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach nie wymaga ani codziennej, ani wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawcy. Matka odwołującego porusza się wspomagając się chodzikiem, ale samodzielnie, bez pomocy innych osób korzysta z toalety, również samodzielnie jest w stanie wykonać proste czynności higieny osobistej, skorzystać z posiłków przygotowanych przez odwołującego, a nawet przygotować sobie prosty posiłek sama. Wnioskodawca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi.

Zakres samodzielności matki wnioskodawcy, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez odwołującego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomoc odwołującego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie, a jej zakres nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej.

Jak podkreślił organ, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., codzienne, ale wyłącznie przez część doby, świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego. Odwołujący matki nie karmi, nie ubiera, nie przewija. Okoliczność, że pomaga przy niektórych czynnościach higienicznych (np. obcinanie paznokci), przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, czy pierze kąpieli nie uzasadnia przyjęcia, że zakres tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego (np. dziecka względem rodzica) od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja osoby niepełnosprawnej i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku nawet codzienna pomoc, której nie można jednak uznać za opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak wskazało Kolegium, z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Słowo "opieka" oznacza w języku polskim troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś; strzeżenie, dozór. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna. Opieka ta wyraża się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych.

Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność i opieka opiekuna. Na stałość ww. zabiegów opiekuna względem osoby niepełnosprawnej wskazuje zasadniczo, m.in., wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. Stała opieka to nie tylko ciągłe przebywanie z osobą niepełnosprawną i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, lecz także piecza nad taką osobą, stała gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność. Wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Sprawowanie opieki to również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych, co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W okolicznościach sprawy, zdaniem Kolegium, uzasadnione jest stwierdzenie braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że odwołujący zrezygnował z pracy i nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Nie można uznać, że opieka nad matką, z racji czasochłonności i jej niezbędności, uniemożliwia odwołującemu aktywność zawodową. Odwołujący nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze W.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Błaszek i orzeczeni co do istoty sprawy poprzez przyznanie W.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W motywach skargi jej autor wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym, warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" i w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.

Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić należy, że według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Błaszek w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne dowodzi, że zostały one wydane z poszanowaniem przepisów obowiązującego prawa. Zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest, jak twierdzi organ odwoławczy, brak spełnienia po stronie osoby ubiegającej się o jego przyznanie ustawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie brak bezpośredniego związku przyczyno-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Natomiast w przypadku rolników, małżonków rolników bądź ich domowników, świadczenia te przysługują odpowiednio: (1) rolnikom - w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; (2) małżonkom rolników lub domownikom - w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (art. 17b. ust. 1 u.ś.r.).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,
3. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 2) osoba wymagająca opieki:
5. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
6. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) (uchylony);
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
10. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z przywołanych unormowań, jasno wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej (którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 17b. ust. 1 u.ś.r.) odpowiednio: nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, oraz alternatywnie: zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego (rolnik) bądź zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (małżonek lub domownik rolnika), w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa) jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną.

Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 – Lex nr 2588317). A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19 – Lex nr 2755167).

Z uwagi na to, iż fakt niepełnosprawności podopiecznej i rzeczywistego sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad osobą matki, nie był ostatecznie w sprawie kwestionowany, należało przejść do omówienia definicji opieki w rozumieniu przepisów u.ś.r.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (vide. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (vide: wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 691/19 – Lex nr 3020846).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zresztą ocenionego przez organy orzekające obu instancji wynika, że B.B., wdowa, urodzona 10 września 1940 r. mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 lipca 2022 roku została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od 17 czerwca 2022 r., a niepełnosprawność istnieje od 7 kwietnia 2022r. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżący jest synem niepełnosprawnej w stopniu znacznym, podopiecznej a zatem mieści się w katalogu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z poczynionych przez organ ustaleń, których skarżący nie kwestionował w toku postępowania wyjaśniającego między innymi na podstawie jego oświadczeń, załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, złożonego w dniu 7 listopada 2022 r. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 listopada 2022 r., wynika, że matka W.B. jest wdową, mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie ze skarżącym. B.B., 10 lat temu przeszła udar, ma częściowy niedowład lewej strony ciała. Porusza się przy pomocy chodzika, samodzielnie dokonuje podstawowej higieny osobistej, korzysta z toalety, spożywa posiłki, a nawet przygotowuje sobie i przyjmuje leki. Choruje na cukrzycę i ciśnienie. Jest pod stałą opieką lekarską. Z oświadczenia W.B. z dnia 7 listopada 2022 r. wynika też, że budzą się około godziny 8,00., matka ubiera się, a on przygotowuje śniadanie.

Matka samodzielnie myje twarz, ręce i okolice intymne, on musi jej natomiast pomóc w umyciu zębów, głowy, obcięciu paznokci u rąk i nóg. Do jego obowiązków należy posprzątanie całego mieszkania, pozmywanie, pościelenie łóżka, pranie, robienie zakupów, gotowanie obiadu, podanie leków, umawianie wizyt lekarskich, zakup opału i palenie w piecu (raz dziennie musi do niego dołożyć). Wieczorem przygotowuje kolację, sprząta po niej, robią toaletę i kładą się spać.

W ocenie Sądu, pomimo posiadania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zakres sprawowanej opieki przez skarżącego nie wyklucza możliwości podjęcia przez W.B., choćby częściowego jakiejkolwiek pracy, gdyż opieka nie wymaga jego całodobowej obecności przy niepełnosprawnej matce. Zdecydowana większość czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach nie wymaga ani codziennej, ani wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawcy. Matka porusza się wspomagając chodzikiem, ale samodzielnie, bez pomocy innych osób korzysta z toalety, również samodzielnie jest w stanie wykonać proste czynności higieny osobistej, skorzystać z posiłków przygotowanych przez syna, a nawet przygotować sobie prosty posiłek sama. Zgodzić się należy z Kolegium, ze skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, pampersowaną, cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi.

Zakres samodzielności matki wnioskodawcy, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomoc wnioskującego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie, a jej zakres nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że skarżący opiekuje się matką, jednak zakres i częstotliwość wykonywanych względem niej czynności opiekuńczych nie wiąże się i nie wiązało z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Rację ma więc organ II instancji, że brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnia, czy też zaprzestaniem, a sprawowaną opieką nad matką i w konsekwencji należało uznać, że nie została w sprawie spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b u.ś.r.). W tym stanie rzeczy, należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego a organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Aleksandrów zostały wydane zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego ich wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 6 art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach decyzji SKO sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.